Доклад за 2012 год: Введение

2012 год в сознании большинства жителей Самарской области – это выборы Президента Российской Федерации и смена политического руководства региона. Это – вступление в ВТО и напряженное ожидание очередного экономического кризиса. Это – подъем гражданской активности и разочарование отсутствием духоподъемных, прорывных идей. Это – требования от власти правды в отношениях с обществом (будь то выборы или расследование резонансных дел) и безрассудная враждебность по мировоззренческим вопросам, вытекавшим из отношения к закону «Димы Яковлева», к Болотной и к «болотным», к выходке «Pussi Riot» и их уголовному преследованию, к религии в школах. Это – и громкие коррупционные дела от «Оборонсервиса» в масштабе страны до ЧП муниципального масштаба с Департаментом управления имуществом городского округа Самара. Это – героическая борьба с незаконными киосками и их фантастическое «восстание из пепла»; провалы на дорогах и прорывы теплотрасс. Это – многочисленные запреты, ограничения, ужесточения в самых разных сферах правоотношений, возрождение статьи «клевета» в Уголовном кодексе РФ и непрекращающиеся проверки общественных организаций, которых и без того считали нелояльными к власти, а теперь и вовсе объявили «иностранными агентами».

Какое отношение все это имеет к правам человека? Самое прямое. Президент РФ и Губернатор Самарской области – это гаранты соблюдения конституционных прав на территории страны и на территории субъекта Российской Федерации соответственно. От их политической воли, управленческих подходов, отношения к людям и правозащитным институтам зависит, как на самом деле будут реализованы права и законные интересы населения. А от гражданской активности зависят и доведение значимой информации до первых лиц, и влияние на качество управленческих решений.

«Двойные стандарты» следствия – это нарушение личных прав человека на неприкосновенность личности и свободу передвижения, и в резонансных делах правоохранителям стоит видеть не обывательский интерес к жареным фактам, а добиться честного и непредвзятого расследования. Уж если на глазах у всего общества вершится несправедливость, то на что рассчитывать простым гражданам, чьи беды остались не заметными для СМИ?

За фундаментальными математическими расчетами расстояний от пикетчиков до объектов стоит вопрос о подлинной свободе собраний для одних и «страх Манежной» для других.

За бесконечными налоговыми проверками и трогательной заботой об огнетушителях в офисах некоммерческих организаций кроятся неуклюжие попытки исполнителей угадать политическую волю и пригрозить не встроенной в вертикаль общественности, а по сути, - создание препятствий гражданам в их праве на свободу объединений.

Но для многих людей и права человека, и итоги 2012 года несли в себе совсем другое и гораздо более приземленное значение. Сотрудники завода – банкрота ЗАО «Рейд-1», некогда производящего приборы для атомных подводных лодок, остались без зарплаты – для них право на справедливое вознаграждение за труд осталось пустым звуком.

Фермер из Кураповки Богатовского района лишился цеха по переработке молока, пока местные власти и правоохранительные органы равнодушно взирали на конфликт сельчан – теперь они вряд ли поверят в право на защиту со стороны государства.

Жителям села Узюково Ставропольского района в морозные ноябрьские дни пригрозили отключением электричества – единственного источника тепла в здании бывшего дома колхозника, где они вынуждены проживать из-за отсутствия другого жилья и бездействия местной администрации – право на жилище, видимо, не для них.

Разрушенная плотина в Дубовке Красноармейского района и безразличие глав поселения и района – явления, несовместимые с правом на благоприятную окружающую среду.

Пожилой чете пенсионеров – инвалидов из Кошкинского района, потерявших сына в период его службы в армии, Министерство обороны РФ отказало в пособиях, страховых выплатах и пенсии по случаю потери кормильца, «забыв» исключить солдата из списков личного состава воинской части – и все красивые слова о праве на жизнь и о праве на социальное обеспечение остались для них только на бумаге.

С позиций защиты прав человека одинаково важны и системные проблемы, и базовые конституционные права, и право отдельной личности перед махиной всего государственного механизма. Внимание к жалобам не зависит от того, обратился ли к нам один человек или тысячный коллектив предприятия, а отношение к заявителям, разумеется, не зависит от их социального статуса, будь то вахтер или коммерсант, пенсионер или генерал.

Но какова дистанция между властью и населением, можно судить по тому, как часто письма к Уполномоченному начинаются словами, от которых сжимается сердце: «Извините, что отвлекаю Вас от важных дел, но мне больше не к кому обратиться». И, прежде чем заняться разрешением правовых и жизненных коллизий, в которые попали наши заявители, нередко приходится сначала «закапывать пропасть», объясняя и людям, и должностным лицам, что именно этот конкретный вопрос – самый важный, и что обратившийся человек – не юродивый проситель, а личность, гражданин и налогоплательщик, которому государство обязано, а не наоборот.

Губернатор Самарской области Меркушкин Н.И. с переживанием подчеркивает сложившуюся отчужденность власти от рядовых граждан, влекущую социальную апатию, унизительную, полуфеодальную неготовность разговаривать с властью на равных и недоверие ко всему.

Люди не верят продавцу в магазине, начальнику на работе, офицеру ДПС, законам, судьям, прессе, власти. Но есть еще один фактор этого недоверия. Стоит активной части общества начать говорить о проблемах, как со стороны власти раздаются сакраментальные окрики: «Не надо раскачивать лодку!», «не надо спекулировать на трудностях». Страх оказаться в списках «иностранных агентов, подрывающих устои» вынуждает людей быть скромнее в их требованиях к власти и «не высовываться».

Но что объединяет «болотных», «несогласных» и «иностранных агентов», с их креативной исключительностью, и фермера из Кураповки, и абсолютно бесправного жителя из не ведомого большой стране Узюково? Та же всеобъемлющая несправедливость: несправедливость чиновничьего произвола и равнодушия, несправедливость кичливого пренебрежения олигархической верхушкой бизнеса своей страной (областью, районом, селом) и несправедливость крайнего имущественного неравенства.

Слово «справедливость» просто утратило свой житейский смысл. Между вчерашними одноклассниками и коллегами – пропасть по уровню жизни и по отношению к ней. Когда на вопрос «Стали ли мы лучше жить?» люди цитируют: «…нет, но мы стали БОЛЕЕ ЛУЧШЕ одеваться» - они с горечью оценивают общественные реалии, близкие к социально-нравственной катастрофе.

«К сожалению, много бюрократии, много формального отношения к людям. И в этой связи ваша работа как работа людей абсолютно независимых от государственной или муниципальной власти, безусловно, является очень и очень важной. Говорю это не для красного словца, говорю это абсолютно серьезно. И считаю, что вы являетесь моими прямыми союзниками в работе по защите интересов и законных прав наших граждан…», - это слова Президента России Путина В.В. на встрече с уполномоченными по правам человека 16 августа 2012 года.

Как обычно, больше всего в 2012 году люди жаловались на нарушение их жилищных прав. Безнадежные жилищные очереди, рост тарифов и монументальные руины ветхого жилья. А в это время из бюджета уплывают миллиарды: только по проверкам Счетной палаты Самарской области в 2012 году выявлено нарушений и недостатков в финансово-бюджетной сфере региона почти на 2,4 млрд. рублей[1].

При этом коррупция чаще всего оценивается в категориях угрозы безопасности государства, тогда как, по сути, и в первую очередь, это – угроза правам человека.

По-прежнему, много проблем в системе уголовной юстиции. Традиционно осужденные просят отменить приговоры, но в 2012 году возросло и количество жалоб на нарушение их социальных прав в части расчета пенсий, пособий и заработной платы.

Обращают на себя внимание жалобы, связанные с игнорированием и прямыми нарушениями публичных интересов жителей сельских поселений.

Сохраняются причины и предпосылки нарушений права на благоприятную окружающую среду и права на собственность в силу отсутствия системных подходов к развитию застроенных территорий в крупных городах.

Кроме того, Уполномоченным по правам человека и сотрудниками его аппарата проведено 4 системных выездных приема граждан в муниципальных образованиях, 3 тематических приема граждан и 68 выездных проверок в муниципальные образования с посещением социальных объектов, органов внутренних дел и учреждений исполнения наказаний. Еще более 3 000 консультаций были даны специалистами аппарата при обращении по каналам связи.

Насколько успешными оказались процессы восстановления прав заявителей, обратившихся в аппарат Уполномоченного по правам человека? В 2012 году по обращениям Уполномоченного по правам человека в Самарской области в интересах граждан уполномоченными органами было возбуждено 10 уголовных дел (в 2011 году – 3), привлечено к административной ответственности 46 лиц (в 2011 году – 33), к дисциплинарной ответственности – 24 должностных лица (в 2011 году – 9), отменено 81 незаконное решение должностных лиц (в 2011 году – 17), внесено 67 представлений и 3 протеста органами прокуратуры, 50 предписаний об устранении нарушений, направлено в суд 159 заявлений, вынесено 4 судебных решения с учетом мнения Уполномоченного.

Но хочу обратить внимание, что не этими количественными показателями характеризуется деятельность Уполномоченного по правам человека и его аппарата, а разрешением правовых проблем и конфликтных ситуаций по сути. С учетом того, что содержание почти каждого из обращений предполагает работу по различным сферам правоотношений и взаимодействие с несколькими ведомствами, формализация отчетных показателей не отражает всей полноты картины. Более того, мы также работаем с заявителями, чьи жалобы не являются обоснованными: даже если человеку «не положено» что-либо по закону, ему, как правило, все равно требуется помощь и моральная поддержка. Поэтому изыскиваем иные способы помощи, в том числе, «негосударственные», обращаясь и за благотворительной помощью, и к организациям частно-правовой формы, на которые компетенция Уполномоченного строго по закону не распространяется. Но в 2012 году не было ни одного случая отказа от кредитных организаций и коммерческих структур, которые бы отказали людям, оказавшимся в тяжелой, а иногда и трагической жизненной ситуации. Вместе с тем, Уполномоченный считает гораздо более важным сущностное изменение негативных, дискреционных практик и разрешение системных проблем в реализации прав человека.

По системным проблемам нарушения прав человека Уполномоченным готовятся специальные доклады. В 2012 году был подготовлен специальный доклад «О реализации прав отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области, на получение жилого помещения», посвящённый проблемам детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилого помещения, проживающих на территории Самарской области. В докладе были поставлены вопросы о разработке нормативно-правовых актов Самарской области в связи с изменением федерального законодательства, регулирующего порядок обеспечения жильем детей-сирот[2], о сохранности жилья, закрепленного за лицами этой категории, об освобождении от оплаты за коммунальные услуги на время их пребывания в государственных образовательных учреждениях и службы в армии и, главное – о наличии самого жилья, соответствующего социальным нормам.

И, если с разработкой нормативно-правовой базы вопрос решился оперативно, то большинство глав муниципальных образований честно сказали, что на их территориях практически отсутствуют жилые помещения, отвечающие установленным санитарным и техническим требованиям, а стоимость квартир на вторичном рынке превышает суммы денежных средств, выделяемых на их приобретение[3]. Предлагаю Правительству Самарской области и депутатам Самарской Губернской Думы системно подойти к сохраняющимся проблемам и новым рискам, обсудив «нерешаемые» проблемы в обеспечении жильем детей-сирот и лиц из их числа.

Направляя ежегодный доклад в органы власти, мы также рассчитываем не на дежурную политкорректность в жанре «принять к сведению», а на реагирование по существу поставленных вопросов. Отдельные отписки еще встречаются: «предложения и рекомендации рассмотрены в полном объеме и взяты под особый контроль»[4], а то еще и «предложений и рекомендаций не имеется»[5]. Удивило в прошлом году министерство имущественных отношений Самарской области, проведя коллегию без приглашения Уполномоченного и поставив его в известность постфактум, что «доклад обсудили».

В Самарской области сложилась практика рассмотрения ежегодных докладов Уполномоченного на заседаниях комитетов в Самарской Губернской Думе, на пленарном заседании Самарской Губернской Думы и принятие постановления Думы на основе законотворческих предложений омбудсмена.

Вопросы, относящиеся к компетенции органов исполнительной власти региона, рассматриваются Губернатором Самарской области и в ходе коллегий профильных министерств Правительства Самарской области, по итогам которых принимаются соответствующие решения. Вопросы местного значения анализируются на совещаниях в муниципалитетах и предполагают отзывы глав городов и районов на предложения Уполномоченного по правам человека.

Также реагируют и федеральные ведомства в лице их руководителей из территориальных подразделений, включая проведение внутренних проверок по наиболее явным фактам нарушения прав граждан.

Многие поставленные вопросы получили разрешение.

Так, гражданам, получающим земельные участки для строительства в собственность бесплатно, теперь не нужно тратиться на получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии предполагаемого использования земельного участка санитарным правилам[6].

Министерством имущественных отношений Самарской области проведена большая работа по оптимизации сроков рассмотрения обращений граждан в министерство.

В муниципальных образованиях активизировалась работа по разработке документов территориального планирования и правил землепользования и застройки – без этого нельзя строить, а значит, и гражданам нельзя рассчитывать на жилье и землю[7].

Услышана была просьба о поддержке социально-ориентированных некоммерческих организаций, оказывающих услуги и правовую помощь лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации[8].

Хочу подчеркнуть, что принятые решения – это результат деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

Вместе с тем, не произошло увеличения финансирования капитального ремонта индивидуальных жилых домов и жилых помещений в многоквартирных домах ветеранам Великой Отечественной войны и лицам приравненных категорий, хотя ремонта ожидают 13 760 человек.

Несмотря на острую необходимость профессионального взгляда на качество отремонтированных многоквартирных домов, представители государственной жилищной инспекции Самарской области в 2012 году в работе комиссий по приёму в эксплуатацию зданий участия так и не принимали[9].

Несмотря на растущую потребность в стационарных учреждениях для лиц с психоневрологическими заболеваниями, реконструкция Тимашевского пансионата для инвалидов не только не была завершена, но и вовсе встал вопрос о ее целесообразности[10].

Более подробно достаточность мер реагирования на проблемные вопросы, затрагивающие права человека, изложены в тексте доклада.

Конечно, далеко не все проблемы разрешимы на местном и региональном уровнях. Являясь сопредседателем Координационного Совета российских уполномоченных по правам человека, омбудсман Самарской области принимает участие в постановке вопросов и продвижении предложений на федеральном уровне.

Содействуя развитию международного сотрудничества в области прав и свобод Уполномоченный по правам человека в Самарской области в течение 2012 года принимал участие в международных мероприятиях с участием представителей Организации Объединенных Наций, Департамента по правам человека и правовым отношениям Совета Европы, омбудсменов европейских государств и стран СНГ.

В рамках правового просвещения Уполномоченный по правам человека регулярно встречается с различными группами населения, рабочими коллективами и студентами самарских вузов.

В вопросах оказания бесплатной юридической помощи населению Уполномоченный по правам человека взаимодействует с Палатой адвокатов Самарской области и Государственным юридическим бюро – там, где заканчиваются полномочия омбудсмена и требуется представительство интересов граждан в судах.

Еще одна важная часть работы Уполномоченного обусловлена не буквой, а духом закона, определяющего его деятельность. Наша структура – не только государственный орган власти, но и институт гражданского общества. И в силу этой природы нельзя ограничиваться решением только формально-юридических задач и не быть чувствительными к общественным настроениям, не реагировать на них.

В 2012 году, как и в течение последних лет, мы ощущаем весьма негативные отношения в обществе, населения к власти, власти к людям, внутри и между социальными группами. Взаимные обвинения либералов и консерваторов, коммунистов и демократов, богатых и нищих, чиновников и оппозиционеров, священников и атеистов, силовиков и «слабаков» - интеллигентов, националистов и космополитов стали неотъемлемой частью общественной жизни.

Отчуждение, равнодушие, цинизм, скепсис, тотальное ожесточение – на этом фоне взывать к общечеловеческим ценностям крайне сложно. Градус неприятия различных социальных групп только возрастает, несмотря на снижение протестной уличной активности. В прошлом году возникли новые темы и поводы для дискуссий, которые больше раскалывали общество, чем объединяли его. Природа и сущность этих расколов различны, но сплошь и рядом они ведут к восприятию инакомыслящих людей и групп как враждебных уже в силу самого факта их существования. И эта экзистенциальная вражда проявляется в любых сферах – социальной, религиозной, даже эстетической.

Но помимо протестной активности и враждебности, есть и позитивная энергия общественного диалога и осмысления ситуации. Идет самоорганизация гражданских сообществ, консолидирующихся для решения вопросов местного значения. Развивается добровольческое движение, которое инициирует и находит способы – с чиновниками или без них – помогать тем, кто более всего в этом нуждается. В Самарской области достаточно силен запрос на конструктивное взаимодействие с властью и немало заинтересованных, мыслящих людей, чтобы реализовать именно этот вариант.

По инициативе Уполномоченного совместно с гражданскими активистами был подготовлен проект Концепции взаимодействия институтов и представителей гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления на территории Самарской области. Ее ключевые положения направлены на преодоление причин сбоев в коммуникациях между властью и населением, на развитие гражданских инициатив и на обеспечение каналов адекватной и своевременной трансляции проблем «снизу».

Одним из таких каналов «снизу» и является доклад Уполномоченного по правам человека. И, хотя он подписан одним должностным лицом, это – результат анализа фактов и процессов не только сотрудниками аппарата, но и экспертным сообществом, и квалифицированной юридической, и правозащитной общественностью, с которыми мы взаимодействуем на протяжении года и при подготовке доклада.

Помимо того, что они являются признанными авторитетами в своих профессиональных областях, как правило, эти люди очень чувствительны к несправедливости и к неправде – именно поэтому они и являются нашими партнерами.

Избежать субъективных оценок позволяет также анализ статистических данных, предоставляемых органами власти по запросам Уполномоченного и мониторинг средств массовой информации. Сопоставление этих материалов с количеством и содержанием жалоб позволяет определить масштаб проблем и степень их «запущенности» или непризнания, неприятия их в контексте нарушений прав человека представителями управленского аппарата.

Хочу подчеркнуть, что не стремление уличить любой ценой чиновников в бездушии и не демонстрация побед в деле борьбы за права человека лежат в основе подготовке доклада.

Целеполагание этой работы заключается в намерениях еще и еще раз объясниться по поводу несправедливых ситуаций и спорных фактов, достучаться, добиться понимания в интересах людей, усомнившихся в силу своих жизненных обстоятельств в действенности Конституции и власти.