"Право на свободу собраний"

«Мы также требуем от российских, областных и местных самарских властей, федеральных и местных структур и правоохранительных органов, государственных и муниципальных служащих: неукоснительного соблюдения прав граждан, в том числе на свободу слова и собраний, открытие всех центральных площадей Самары для возможности проведения публичных гражданских и политических мероприятий, отмены введенных запретов, а также проведения публичных слушаний с участием общественных объединений и гражданских активистов по определению мест для гайд-парков в Самаре».

(Из резолюции Общегородского социального митинга в Самаре 2 марта 2013 года)

2012 год для проведения митингов и пикетов стал годом дальнейших ограничений, препятствующих своевременному публичному выражению общественного мнения. И хотя статистика обращений по вопросам свободы собраний, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в Самарской области, включает всего 5 обращений, это совсем не означает, что проблемы в этой области не существенны и не волнуют общество.

Да, требования свободы слова и свободы собраний звучат от меньшего числа людей, особенно по сравнению с требованиями порядка в сферах ЖКХ, медицины, образования. Но и в любом обществе отстаивание базовых политических прав и нематериальных ценностей – это удел немногочисленных, но социально активных групп. Это не означает, что эти люди – «агенты мирового закулисья», нанятые в целях дестабилизации социально-политической обстановки, или маргиналы, алчущие публичной славы и спекулирующие на объективных трудностях в развитии региона.

Ужесточение требований даже к небольшим по численности публичным мероприятиям, скорее, содержит стремление не допустить их проведения там, где они становятся заметным событием и где выдвигаемые лозунги будут неудобны власти. Все это мало сообразуется с заявлениями высших должностных лиц о необходимости конструктивной критики со стороны гражданского общества и о готовности создавать площадки для публичного выражения общественного мнения.

Как митинговали жители Самарской области в 2012 году,

и как на это реагировали органы власти

В 2012 году на территории городского округа Самара было проведено 2358 публичных общественно-политических мероприятий. 42 раза жители Самарской области митинговали, 4 раза выходили на демонстрации, провели 24 шествия и 2 288 пикетирований[1].

Жители Тольятти в течение 2012 года стали участниками 4 001 акции. И это не предел: в 2011 году на территории г.о. Тольятти было проведено 16 684 акции. Правда, в 2010 году, свободном от избирательных кампаний, таких акций было всего 107[2].

Активизация публичной активности, естественно, пришлась на пики избирательных кампаний. Именно в период с сентября по ноябрь 2011 года, в преддверии выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ VI созыва и депутатов Самарской Губернской Думы V созыва состоялось 15 346 массовых акций; а с января по март 2012 года – перед выборами Президента РФ и мэра городского округа Тольятти – 3 886 акций.

Несмотря на тысячи публичных мероприятий в областной столице, их организаторами было допущено всего 8 нарушений законодательства, что в целом свидетельствует об их правовой подкованности и законопослушности.

2 раза имели место нарушения при проведении митингов, 1 раз – при организации массового шествия и 5 – при проведении пикетов[3]. Под нарушениями органы власти подразумевают отсутствие уведомления о проведении мероприятий или подачу уведомлений с нарушением требований действующего законодательства. Согласно данным судебной статистики, в 2012 году судами было рассмотрено 46 дел о нарушении установленного порядка организации или проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования по ст. 20.2 КоАП РФ (из них 11 – остаток неоконченных дел 2011 года). 1 дело возвращено для устранения недостатков в протоколе; 1 - передано по подведомственности / подсудности. 26 человек были подвергнуты административному наказанию, в том числе 2 должностных лица и 24 физических лица. В отношении 18 лиц производство было прекращено, граждане освобождены от административной ответственности[4].

Подчеркну, что протоколы об административных нарушениях отнюдь не автоматически удовлетворяются судами. Так, судом отказано в признании одиночного пикета незаконным только потому, что он был проведен без уведомления[5]. Другой судья отказался признать одиночный пикет шествием только потому, что его участник двигался с плакатом в руках[6].

Административное производство было прекращено за отсутствием состава правонарушения в связи с непредставлением доказательств судье нарушений, допущенных в ходе шествия[7].

Но сам ход мыслей составителей протоколов не вызывает даже сдержанного оптимизма. Конечно, приведенная статистика не сопоставима с количеством нуждающихся в жилье или нуждающихся в мерах социальной поддержки со стороны государства. Однако от того, можно или нельзя «выйти на площадь», зависят, в конечном счете, и все остальные права. Поэтому малейшая неправда в вопросах свободы собраний так болезненно воспринимается активной частью общества.

Вопреки уведомительному порядку проведения мирных собраний граждан власти упорно делают все, чтобы на практике он оказывался разрешительным. Представители местных органов власти зачастую по-прежнему подразделяют публичные мероприятия на «санкционированные» и «несанкционированные», и даже на «разрешенные» и «запрещенные», хотя, по логике закона, мероприятие, о котором требуется только уведомить власти, не может быть запрещено.

Эта правовая аберрация появилась несколько лет назад как следствие отождествления однокоренных слов «согласование» и «согласие». Слова же и смыслы соответствующих действий совсем разные. Первое предполагает равноправие договаривающихся сторон, в то время как второе превращает одну из них в просителя. В результате, предусмотренная законом техническая процедура уведомления органа власти о публичном мероприятии превратилась в «полноразмерную» процедуру испрашивания разрешения на его проведение.

По данным, представленным органами власти и органами местного самоуправления, в 2012 год отказы в согласовании проведения публичных мероприятий мотивированы следующими основаниями:

 - в связи с ранее поступившими уведомлениями о проведении публичных мероприятий от других организаторов в одном и том же месте, в одно и то же время. При этом представленные ранее уведомления о проведении публичных мероприятий были уже рассмотренными департаментом в соответствии с действующим законодательством^[8];

 - нарушение сроков подачи уведомления^[9];

 - несоответствие уведомления о проведении публичного мероприятия требованиям Федерального закона РФ от 19.06.2004 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» ^[10];

 - в связи с отсутствием в уведомлении информации о точном количестве и категориях автотранспортных средств, средней скорости движения, протяженности маршрута; в связи с тем, что движение автомобильной колонны, включающей 50 автотранспортных средств, может воспрепятствовать бесперебойному движению общественного транспорта города, создать «пробки» и заторы^[11];

 - в связи с отсутствием в Федеральном законе № 54-ФЗ формы публичного мероприятия — схода^[12].

По данным Администрации г.о. Самара и мэрии г.о. Тольятти с их стороны отказов в согласовании проведения публичных мероприятий в 2012 году не было[13]. Однако, по данным департамента по вопросам общественной безопасности Правительства Самарской области, городской Администрацией не было согласовано проведение 17 публичных мероприятий в границах улиц Маяковского, Галактионовской, Студенческого переулка, Волжского проспекта.  Кроме того, в Самаре имели место 167 случаев направления в адрес организаторов публичных мероприятий информации о невозможности их проведения, 64 из них – по причине несоответствия поданных уведомлений федеральному и региональному законодательству.

Формально Администрация г.о. Самара не называет подобное информирование несогласованием, однако это проецируется в сознании организаторов мероприятий именно как отказ. Да и сотрудников полиции в данных случаях не интересует юридическая подоплека прописанного в законе уведомительного порядка проведения акций. От того, есть или нет согласование с органами власти, зависит необходимость охраны мероприятия либо принятие мер к его прекращению и задержанию допустивших нарушение граждан.

В 103 случаях было предложено изменить время или место проведения публичного мероприятия (с предложением альтернативных вариантов) в связи с ранее поданными уведомлениями на места проведения и ограничениями, предусмотренными законодательством. В 52 из указанных случаев организаторы публичных мероприятий согласились с предложениями и провели их, в 27 отказались от проведения. Остальные заявки на проведение публичных мероприятий организаторами официально не отзывались, но мероприятия не проводились.

Направление организаторам публичных мероприятий предложений об изменении места его проведения было мотивировано следующими причинами:

 - проведение других публичных мероприятий, уведомление о которых поступили ранее, которые были уже рассмотрены в соответствии с действующим законодательством;

 - необходимость обеспечения беспрепятственного доступа граждан к государственным учреждениям и движения транспортных средств по проезжей части без заторов;

 - превышение предельной заполняемости места проведения публичного мероприятия и невозможностью гарантированного обеспечения в полном объеме безопасности участников публичного мероприятия;

 - проведением общественно значимых публичных мероприятий, посвященных Победе в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов;

 - потенциальной опасности проведения публичного мероприятия на элементах конструктивной части здания Правительства Самарской области, отсутствием ограждения по периметру сооружения при достаточно высоком уступе от газона (более 2 м), что могло создать угрозу жизни и здоровью участников публичного мероприятия^[14];

 - опасностью проведения участниками публичных акций в местах, находящихся в непосредственной близости от дорожного движения и на территории взрывоопасного производственного объекта (ОАО «Порт Тольятти») ^[15];

 - отсутствием гарантий безопасности участников публичного мероприятия в связи с отсутствием собственной территории у объекта торговли, рядом с которым было заявлено мероприятие^[16].

Внешне мотивы отказов в согласовании выглядят вполне серьезно, хочется даже выразить признательность за такую заботу о безопасности участников акций. Но их анализ с позиций простого здравого смысла нередко вынуждает думать, что такая забота несколько чрезмерна и подобна удушению в объятьях. Если ступеньки здания Правительства Самарской области так опасны для жизни пикетчиков, то как же должны рисковать жизнью государственные служащие, ежедневно поднимаясь по ним на работу! Не говоря уже о правительственных машинах, подъезжающих к подъезду Белого дома прямо по «элементам конструктивной части здания», никак не огражденной по периметру от газона, над которым они возвышаются на 2 метра. Кстати, именно на этой конструктивной части здания (в просторечии – козырек) собираются все члены областного правительства и руководители федеральных ведомств по торжественным датам перед тем, как пройти на возложение цветов к Вечному огню на площади Славы у памятника павшим защитникам Отечества, включая и тех должностных лиц, которые отвечают за безопасность – получается, что в любой момент регион может остаться без первых руководителей!

Если ОАО «Порт Тольятти» является взрывоопасным производственным объектом, то что там ежедневно делают сотни людей, не имеющих отношения к производству? Ведь Тольяттинский «Речной порт» включает всю систему перевозок: и грузовых, и пассажирских. Получается, что территория Тольяттинского речного порта опасна только для митингующих.

А уж такой прием, как отказы в связи с проведением других публичных мероприятий, уведомление о которых поступили ранее, практически не вызывает сомнений в целях их появления. Тем более, что информация об этих «ранее поданных заявках» совершенно непрозрачна и не поддается проверкам. Но различные ярмарки и концерты, выставки и экспозиции заявляются с точностью восхода солнца именно там, где планировали провести мероприятие его «политически неблагонадежные» организаторы. Не факт, что «ранее заявленные мероприятия» состоятся – это и не требуется по закону, но повод для отказа в согласовании разного рода «несогласным» железный.

В 2012 году организаторы публичных мероприятий 4 раза обжаловали решения департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области по отказу в согласовании проведения публичного мероприятия. Во всех судебных заседаниях действия департамента признаны правомерными^[17]. Кроме того, в 2012 году состоялось 4 судебных процесса по обжалованию решений Администрации городского округа Самара об отказе в согласовании проведения публичных мероприятий[18]. По иным городским округам решения органов местного самоуправления не обжаловались в судебном порядке.

Казалось бы, с принятием 8 июня 2012 года Федерального закона № 65-ФЗ, которым были внесены поправки в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» такие уловки минимизируются законодательно. Теперь установлено лишь два основания для отказа в регистрации мероприятия: если оно предполагается для проведения в «запрещенном месте» и если в числе организаторов есть такие, кто ранее привлекался к ответственности за нарушения законодательства о публичных мероприятиях. Тем не менее, предпосылки для «разрешительно – запретительной» практики сохраняются, потому что всегда можно найти мотив, по которому правоприменитель может направить организатору письмо о необходимости переноса мероприятия в другое место, либо в другое время, в том числе, мотивируя «ранее поданным уведомлением».

Так, от гражданина Л. в адрес Администрации г.о. Самара поступило уведомление о проведении пикетирования 7 октября 2012 г. на площади им. Куйбышева с указанием 7 альтернативных адресов пикета. Однако в его адрес поступила срочная телеграмма, которой он уведомлялся, что им не представлены некоторые данные, а кроме того, именно в этот день на площади имени Куйбышева запланировано проведение праздничных мероприятий в рамках пятого Всероссийского фестиваля татарского фольклора. Пикет состоялся по одному из 7 указанных адресов. Несмотря на уведомительный характер заявки на пикетирование, Администрация города все-таки посчитала проведение пикета незаконным. Организаторы пикета были подвергнуты административному наказанию в виде штрафа в размере одной тысячи рублей[19].

С точки зрения политически активных граждан, которые вынуждены подавать одновременно заявки на проведение публичного мероприятия сразу по нескольким адресам, чтобы хоть как-то умудриться его провести, использование чиновниками мелких технических недочетов в уведомлениях в качестве оснований для отказа вызывает негативную реакцию. Вместо того, чтобы содействовать в устранении «бумажных» недочетов, а, в конечном счете, в реализации права гражданина на свободу собраний, должностные лица удовлетворяются обнаружением технических ошибок и найденным поводом сорвать проведение мероприятия.

О подлинной неготовности органов власти к диалогу посредством публичных акций говорит и тот факт, что упоминания об акциях протестного характера в официальных средствах массовой информации в 2012 г. носили крайне скудный характер. Всего с декабря 2011 года по май 2012 года в пяти региональных газетах было опубликовано 20 статей, освещающих протестные события в Самаре и Самарской области. Это были 16 небольших информационных заметок и 4 интервью. Ни одно из изданий не предъявило жанрового разнообразия и аналитического подхода к освещению реальных проблем, ставших поводами для проведения публичных акций.

Сравнительный анализ количества публикаций о политических мероприятиях (митингах, шествиях, пикетах) в региональных и центральных газетах показал, что федеральные печатные издания гораздо активней освещали эти события. Так, за указанный период в «Комсомольской правде» была размещена 41 статья, а в «Ведомостях» - 42. Эти газеты были отобраны для сравнительного анализа неслучайно, так как они имеют региональную вкладку. Однако и в региональных вкладышах этих изданий информация о региональных политических акциях была немногочисленной[20].

К положительным моментам нужно отнести корректные действия сотрудников органов внутренних дел, направленные на обеспечение общественного порядка во время проведения публичных мероприятий, что отмечается самими участниками акций.

Спорные вопросы законодательства,

регулирующего проведение публичных акций

на территории Самарской области

Бурную реакцию общественности вызвало законодательное закрепление расстояний от мест проведения мероприятий до соответствующих объектов. Потенциально это положение содержит позитивный момент: на законодательном уровне вводится запрет на произвольное толкование норм отдельными чиновниками, исключается позиция «не хочу – не согласую», декларированная по внутреннему убеждению чиновника. Однако принципиальным становится перечень мест, в которых собрания не должны проводиться, а также некоторые технические характеристики, от которых зависит возможность проведений акций.

Согласно поправкам, внесенным в региональное законодательство, на территории Самарской области публичные мероприятия запрещены в радиусе 150 м от опасных производственных и военных объектов; зданий, занимаемых учреждениями дошкольного, общего образования; скульптурных, архитектурных мемориальных сооружений, увековечивающих память о событиях, об участниках и жертвах войн, локальных конфликтов и катастроф; зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний; зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи. Минимально допустимое расстояние для участников одиночных пикетов – 25 метров.[21]

Однако, в федеральном законодательстве под территориями, непосредственно прилегающими к зданиям и другим объектам, понимаются земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства[22]. Данная норма вполне определенно указывает на органы публичной власти, полномочные устанавливать границы соответствующей территории, и на нормативную правовую основу, которой при этом должны руководствоваться данные органы.

Правоприменение данного закона затруднительно и создает предпосылки нарушения прав граждан на свободу собраний, так как действующим законодательством не определено, какую точку будут брать органы власти и органы местного самоуправления Самарской области за отправную при определении радиуса в 150 метров.

Уполномоченным по правам человека в Самарской области были запрошены данные о расположении объектов, в радиусе 150 метров от которых теперь запрещено митинговать, относительно площади Славы и площади имени Куйбышева, которые являются наиболее предпочтительной площадкой для публичных акций. Департамент строительства и архитектуры городского округа Самара предоставил следующую информацию о расстояниях:

от площади Славы до поликлинического отделения № 2 ММБУ «Городская поликлиника № 3» (ул. Молодогвардейская, 202) – 284 м;

от площади Славы до Храма и памятника в честь Великомученика Георгия Победоносца, (ул. Маяковского, 11) – 155 м;

от площади им. Куйбышева до гимназии 11, (ул. Чапаевская, 214) – 404 м;

от площади им. Куйбышева до МБОУ СОШ № 6 им. М.В. Ломоносова, (ул. Самарская, 152) — 463 м;

от площади им. Куйбышева до ГБОУ ВПО «Самарская государственная областная академия (Наяновой)», (ул. Чапаевская, 186) — 152 м;

от площади им. Куйбышева до ГУЗ Самарской области «Самарская областная клиническая больница № 2», (ул. Чапаевская, 165) — 435 м;

от Самарской площади до МБОУ СОШ № 81, (ул. Самарская, 190 «А») – 168 м;

от Самарской площади до ДОУ № 165 – 169 м.

от Самарской площади до ГБОУ ВПО «Самарская государственная областная академия (Наяновой)», (ул. Ярморочная, 17) – 236 м.

от Самарской площади до ООО «Первая Самарская Частная Клиника», (ул. Ярморочная, 16) — 209м.

Расчетными для измерений Департаментом строительства и архитектуры городского округа Самара брались точки геометрического центра для каждого объекта[23]. Замена понятия «расстояние», используемого в федеральном законодательстве, на понятие «радиус» дает чиновникам возможность произвольного толкования: от какой точки и в какую сторону считать метры. А приведенный выше список показывает, что по действующим строительным нормам (как это и определено в федеральном законе) проведение публичных мероприятий на центральных площадях городского округа допустимо.

Не трудно догадаться, что реальным же мотивом, по которому вводятся законодательные ухищрения, является стремление властей не допустить митинги и пикеты оппозиционной направленности на площади Славы, расположенной рядом со зданием Правительства Самарской области, так как они могут испортить благостную картину социально-политической стабильности региона. Хотя на самом деле стабильность подрывается тем, что желающих публично выразить позицию, адресованную властям, отправляют подальше от тех, кто ее представляет. Потому что митинги – это связь государства и народа, иначе власть не понимает, каковы на самом деле потребности общества, а общество остается безъязыким.

Кроме того, как выяснилось, в перечень мест, разрешенных для проведения публичных мероприятий, не попала площадь Героев 21 Армии (на пересечении улицы Осипенко и проспекта Ленина), которая на протяжении последних лет была площадкой проведения самых различных акций, в ходе которых не было допущено ни одного нарушения общественного порядка.

Но ведь при подготовке к принятию спорного законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области в сфере проведения публичных мероприятий» на прямой вопрос депутата Самарской Губернской Думы Матвеева М.Н. заместителю руководителя департамента общественной безопасности Самарской области Жесткову М.А, будет ли возможно там проведение мероприятий, тот ответил утвердительно, введя тем самым депутатов, голосовавших за закон, в заблуждение[24].

Аналогичная ситуация складывается и в г. Тольятти, где на площади Свободы в течение многих лет собирались жители, чтобы выразить мнение по тем или иным поводам. Площадь находится в непосредственной близости от мэрии г.о. Тольятти. Но на площади расположен памятник воинам, погибшим в Великой Отечественной войне. Разве не абсурдно, что запрет на проведение публичных акций на расстоянии, менее чем 150 метров от памятников, делает теперь невозможными собрания на площади, которая носит название Свободы? Более того, запрет на собрания неподалеку от памятников – это исключительное региональное законотворчество, в федеральном законе данное ограничение не предусмотрено. Правда, федеральный законодатель передал право на определение соответствующих объектов регионам. Но какую опасность для участников мирных собраний могут представлять памятники и наоборот?! Ведь памятники для того и устанавливаются, чтобы около них собирались люди отдавать дань памяти, радоваться и выражать собственное мнение. Не говоря уже о том, что прочностные характеристики памятников рассчитываются при их проектировании, и без выполнения соответствующих требований они не могут вводиться в эксплуатацию.

В Самарской области, особенно в крупных городах, сложилась тенденция к перенесению митингов подальше от глаз власть предержащих, чему способствуют принятые поправки в региональное законодательство и что на практике в 2013 году успешно реализуется. Так, например, митинг обманутых дольщиков 26 февраля 2013 г., заявленный общественным движением «Дольщики Самары» возле здания Следственного управления Следственного комитета РФ по Самарской области (ул. Ст.Разина, 37) в итоге был согласован Администрацией г.о. Самара и проведен в сквере им. Калинина (ул.Победы/ул.Калинина) – подальше от центра.

Четыре года назад руководители страны говорили о создании в России аналогов "Гайд-парка"[25], где можно было бы собираться без уведомления, но только в количестве не более 150 человек, и в местах, которые будут определены с учетом предложений от муниципальных образований.

«Неоспоримая» правоприменительная практика 2012 года:

свободы меньше, чем несвободы

В 2012 году на федеральном уровне была усилена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования[26]. В частности, беспрецедентно для административного Кодекса увеличены максимальные размеры штрафа за нарушения порядка проведения собрания – для граждан до трехсот тысяч рублей, а для должностных лиц до шестисот тысяч рублей  и введена мера наказания – обязательные работы. Кроме того, установлен срок давности в один год со дня совершения административного правонарушения. Напомним, срок давности привлечения чиновников к административной ответственности за нарушения в работе по обращениям граждан составляет всего 3 месяца[27]. Впоследствии ряд положений в спорных законах были признаны противоречащими Конституции Российской Федерации. Каким образом сказались эти дополнительные ограничения на организаторах и участниках публичных акций в Самарской области в 2012 году?

Введение положения по недопущению превышения заявленного количества участников публичного мероприятия, если оно создает угрозу общественному порядку или угрозу причинения ущерба имуществу.

5 июня 2012 года был привлечен к административной ответственности гражданин С. за то, что на организованное им общественное мероприятие вместо заявленных 10 000 человек пришли 30 000 участников. Ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1 000 рублей[28]. 13 декабря 2012 года в сквере имени Сафонова в г. Самаре состоялся пикет против принятия депутатами Государственной Думы РФ «закона Димы Яковлева», которым установлен запрет на усыновление американскими семьями российских детей-сирот[29]. На мероприятие было заявлено 50 человек, но собрались около 100, включая журналистов. На общественный порядок это не повлияло; санкции тоже не принимались. Но сам факт показывает, что организаторы, анонсирующие акцию, не всегда могут точно рассчитать количество участников, которые придут по своей инициативе.

Введение требования от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски и иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности.

В региональной судебной практике 2012 года присутствует проведение мероприятия с участием лиц «в масках с двумя прорезями для глаз», участники которого обратились в последующем к Уполномоченному по правам человека в Самарской области[30]. Данное шествие с элементами театрального представления (с использованием кукол) было проведено в поддержку участниц группы «Pussy Riot». Ряд участников акции были привлечены к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.5 ст.20.2. КоАП РФ[31].

В процессе одного из административных производств в отношении конкретного лица – гражданки В., на которую был составлен протокол, факт использования масок своего подтверждения не нашел, постановлением по делу об административном правонарушении в отношении В. производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения[32]. Но действия сотрудников полиции и применение штрафных санкций по отношению к другим участникам события породили большие сомнения общества в том, что они были направлены именно на соблюдение общественного порядка и законности.

17 августа 2012 года после прогулки с воздушными шариками по пешеходной зоне улицы Ленинградской в г. Самаре несколько человек были задержаны полицейскими без объяснения причин и в отсутствие каких-либо правовых оснований доставлены в ОП № 6, где в отношении них были составлены протоколы об административном правонарушении по ч.5 ст. 20.2 КОАП РФ (нарушение порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования). Из материалов, предоставленных для изучения, следует, что в постановлении о привлечении к административной ответственности напрочь отсутствуют разъяснения, на основании каких правовых норм действия задержанных граждан квалифицированы как незаконный митинг или шествие.

При составлении протокола об административном правонарушении имели место факты нарушения закона. В его основу был положен рапорт оперативного дежурного Гельмса В.В., который находился на своем рабочем месте в отделе полиции по улице Пионерской, 84, но при этом одновременно стал очевидцем мероприятия на ул. Ленинградской, что можно объяснить либо нуль-транспортировкой, либо раздвоением личности. Но остальное можно объяснить только «классовым чутьем» полицейских.

Содержанием правонарушения, по мнению полицейских, стало скандирование прогуливающимися молодыми людьми «некорректных речевок в адрес Президента РФ» (интересно, а прогулка с хвалебными речевками в адрес Президента тоже тянет на статью КоАП РФ?). И, наконец, в протоколах опроса фигурировали «свидетели» – ими оказались те же самые полицейские, то есть опрашивали сами себя. Фактически все эти действия были направлены не на установление законности, а на принятие мер репрессивного характера по отношению к людям, которые показались правоохранителям подозрительными и неблагонадежными личностями.

Причем, на улице Ленинградской довольно часто проходят различные творческие акции, перформансы, но их участников полиция не задерживает и к административной ответственности не привлекает. Однако в отношении четверых молодых людей, позволивших себе сомнительную с идеологической точки зрения прогулку, были вынесены постановления о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 10 000 рублей[33]. В апелляционном порядке решения оставлены в силе.

Увеличение размеров административных штрафов за нарушения порядка организации и проведения массовых мероприятий.

30 октября 2012 года в парке им. Ю. Гагарина, расположенном в г. Самаре, состоялось открытие после реставрации памятника жертвам политических репрессий, приуроченное ко Дню памяти. Мероприятие, инициированное Администрацией г.о. Самара и с участием Главы города уже началось, когда подошла группа молодых людей и развернула плакат со словами «свободу политзаключённым». Сам текст плаката и его скандирование концептуально вписывалось в тему мероприятия и не было направлено на его срыв. Однако сотрудники полиции задержали четырех участников группы и препроводили их в ПП № 13 ОП № 2 У МВД по г. Самаре. Сомнение в законности их задержания стало основанием обращения к Уполномоченному по правам человека в Самарской области[34].

Надо отметить, что накануне молодые люди пытались согласовать проведение публичного мероприятия на этот же день, подав уведомление о проведении пикета 30 октября 2012 г. с 16 до 17 часов, но получили отказ (по мотивам пропуска срока для подачи уведомления; организаторы не учли выходные дни). Тогда они присоединились к мероприятию, проводимому Администрацией города. Но это ведь не лишало их, как и других жителей города и области, возможности принять участие в открытии памятника жертвам политических репрессий – скульптурной композиции «СПАС» и выразить свое мнение. Проблема оказалась в том, что в самодельном, ни с кем заранее не согласованном плакате должностные лица и правоохранители увидели антигосударственный намек на некоторые современные политические реалии, что делало с их точки зрения присутствие «самозванцев» на официальном мероприятии недопустимым и незаконным. Хотя Дни памяти жертв политических репрессий как раз и проводятся как напоминание о трагических событиях прошлого, которые не должны повториться.

К сожалению, представленный Департаментом социальной поддержки и защиты населения Администрации г.о. Самара сценарный план мероприятия не предполагал возможности выступлений горожан по их инициативе. Судя по документам, мероприятие это было организовано для узкого круга приглашенных; горожанам о нем заранее не было известно. Такое протокольное мероприятие, которое дало возможность открыть памятник и сказать красивые и правильные слова, предусмотренные сценарным планом, и никакой самодеятельности! В итоге 4 политически активных человека, посмевшие развернуть «идейно подозрительный» плакат (и то не до конца – не дали!) незамедлительно, в течение 5 минут[35] были задержаны и препровождены сотрудниками полиции в отделение для составления административного протокола. Оперативность сотрудников полиции действительно была на высоте! Невольно хочется выразить надежду, что и на помощь гражданам от преступных посягательств полицейские придут так же молниеносно.

По сравнению с самой сутью произошедшего практически не имеет смысла говорить о нарушениях при составлении протоколов, хотя и они имели место: выданная копия протокола не подписана лицом, его составившим; очевидцы произошедшего не указаны. Тем не менее, участники акции были привлечены к административной ответственности по ст.20.2 ч.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 рублей, за то, что, «являясь участниками публичного мероприятия в форме пикета, нарушили установленный порядок его проведения»[36].

В основу постановления по делу об административном правонарушении положены показания начальника отдела организационной работы и документооборота Департамента социальной поддержки и защиты населения Администрации г.о. Самара Иеропуло С.С., которая «осуществляла организационную работу мероприятия, в момент нарушения порядка находилась у памятника, организуя порядок представления слова выступающим, и при этом слышала выкрики нарушителей, но их самих не видела»[37]. Не давая оценку судебным актам, предлагаю молча вникнуть в смысл участия сотрудницы городской администрации в качестве свидетеля на судебном заседании по административному производству.

Конституционный Суд РФ своим Постановлением установил, что минимальный штраф в сумме десять тысяч рублей для граждан «не позволяет учесть все обстоятельства дела и обеспечить должную индивидуализацию ответственности» и тем самым противоречит Конституции[38]. До тех пор, пока размер штрафа не будет снижен федеральным законодателем, суды вправе назначать штрафы ниже минимального размера, установленного Федеральным законом РФ от 19.06.2004 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Но данная позиция Конституционного Суда РФ выражена им 14 февраля 2013 года и не может быть применима к привлеченным к административной ответственности в 2012 году. Думаю, что должностным лицам любых рангов при подготовке организуемых ими акциях следует оставлять время для возможности выражения мнения жителями региона. Ведь это тоже массовые публичные мероприятия.

Усилением запретов и ужесточением ответственности власть рационализировала реакцию на «болотные сборища» конца 2011 г. – начала 2012 г., независимо от того, в каком регионе они собирались, и продолжает искать способы дальнейшего ограничения любой публичной активности, кроме парадов и крестных ходов: они-то угрозы для школ и памятников, в отличие от пяти – десяти участников оппозиционных пикетов, не представляют. Ответом на различные законодательные новеллы и ухищрения правоприменителей стало использование гражданскими активистами «инновационных» форм массовых мероприятий – в ход пошли «народные гуляния», «пикеты игрушек», «коллективные пешие прогулки», «честные покатушки», «наномитинги» и прочая «креативная буза».

Власть выбрала удобную для себя позицию превращения митинга в фарс и не готова видеть в этом явлении отчаянные попытки избежать социального обморока от отсутствия видимых качественных изменений в социальной сфере и в общественной жизни. Напротив, она реагирует на формы, а не на содержание: вы на митинг? – и мы на митинг! Вы на автопробег? – И мы туда же. Хотя весь пафос неофициозных публичных акций заключается в том, что люди устали от вранья и цинизма и не хотят, чтобы их считали дураками.

В целях проведения единообразной и согласованной правоприменительной политики, а также исключения неблагоприятного влияния выявленных проблем на развитие общественного движения представляется целесообразным внесение изменения в ряд законодательных актов федерального уровня. В частности, внесение в Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» статьи 12.1, устанавливающей порядок и условия внесения предложения об изменении места и (или) времени публичного мероприятия, а также определить закрытый перечень критериев и оснований обоснованного ограничения прав граждан на собрание при сохранении регулятивной роли государственных органов.

Кроме того, для исключения фактов нарушения законодательства предлагается пойти по пути усиления административной ответственности ответственных должностных лиц государственных органов и внести изменения в статью 5.38 КоАП РФ с целью определения конкретных форм ограничения прав граждан на собрание, а также разграничения конкретных субъектов правонарушения.