Об ограничении финансирования абортов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
«О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬЮ 35 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ МЕДИЦИНСКОМ СТРАХОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ФИНАНСИРОВАНИЯ АБОРТОВ)

Уполномоченному по правам человека в Самарской области поступил проект федерального закона «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - законопроект) на заключение от Комитета по здравоохранению, демографии и социальной политике Самарской Губернской Думы. Данным законопроектом предлагается пункт 19 части 6 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 326-ФЗ) изложить в новой редакции, а именно:
«19) беременность, роды, послеродовый период и аборты (в случае их производства исключительно по медицинским показаниям и при условии наличия неотвратимой угрозы жизни женщины)».
Таким образом, указанным законопроектом предлагается исключить из базовой программы обязательного медицинского страхования оказание такой медицинской помощи, как осуществление абортов:
- по усмотрению женщины при сроках беременности до 12 недель (такое право беременной женщины предусмотрено частью 2 статьи 56 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», далее также – Федеральный закон № 323-ФЗ);
- по социальным показаниям, определяемым Правительством Российской Федерации (такое право беременной женщины установлено в соответствии с частями 4 и 5 статьи 56 Федерального закона № 323-ФЗ);
- по медицинским показаниям, когда отсутствует «неотвратимая угроза жизни женщины», но имеется реальная угроза существенного ухудшения здоровья женщины или угроза для жизни и здоровья плода (такое право беременной женщины установлено в соответствии с частями 4 и 6 статьи 56 Федерального закона № 323-ФЗ). К подобным случаям относятся наследственные психические расстройства, психические расстройства, связанные с употреблением психоактивных веществ и другие, предусмотренные приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 03.12.2007 № 736 «Об утверждении перечня медицинских показаний для искусственного прерывания беременности».

По сути законопроекта считаю нужным изложить следующее.

1. Заявленную в пояснительной записке к законопроекту цель «совершенствования порядка финансирования производства абортов в Российской Федерации» и утверждение в финансово-экономическом обосновании законопроекта, что реализация предлагаемого закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета полагаю не достаточно обоснованными.

Оценивая возможность принятия законопроекта, нельзя ограничиваться расчетом затрат в краткосрочной перспективе и необходимо прогнозировать социальные последствия его реализации. Анализ таких последствий уже проводился федеральными законодателями. Так, в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о государственных пособиях женщинам, отказавшимся от искусственного прерывания беременности», внесенного группой депутатов Государственной Думы РФ и отклоненному Государственной Думой 14 января 2011 г., отмечается, что «в ходе мониторинга материнской смертности после искусственного прерывания беременности установлено, что ведущее место занимают медико-социальные факторы: неустроенность семейного положения, отсутствие трудовой занятости, вредные привычки, низкий уровень образования, отсутствие диспансерного наблюдения или поздняя явка на учет по беременности, а также отсутствие или задержка обращений за медицинской помощью». Данные факторы указывают на совершенно определенный и преимущественно социально неустроенный контингент женщин, прибегающих к искусственному прерыванию беременности. Ограничение доступа к безопасным, доступным и приемлемым по условиям абортам, в первую очередь, скажется на женщинах, не имеющих материальной возможности обратиться за квалифицированной медицинской помощью на платной основе. Соответственно, следует прогнозировать увеличение количества родившихся детей, чьи малоимущие родители будут нуждаться в мерах социальной поддержки государства. Кроме того, неизбежно возрастет количество отказов родителей или одиноких матерей от детей – и, следовательно, необходимо предусмотреть увеличение государственных расходов на содержание несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей.
Принятие законопроекта также может привести к увеличению попыток женщин самостоятельно прервать беременность, нанося вред своему здоровью или воспользоваться «дешевыми» неквалифицированными медицинскими услугами. В этих условиях нетрудно прогнозировать повышение смертности, заболеваемости и потери репродуктивности. Последние два фактора потребуют увеличения расходов на преодоление негативных последствий «дешевого» абортирования уже за счет системы обязательного медицинского страхования.
Нужно учесть, что в настоящее время специалистами отмечается труднодоступность получения квалифицированной акушерско-гинекологической помощи во многих регионах Российской Федерации . Проживание в отдаленности от медицинских учреждений, оказывающих квалифицированные услуги – еще одна причина несвоевременного обращения к специалистам. И еще один повод к полукриминальным абортам, что никак не влияет ни на повышение рождаемости, ни на экономию бюджетных средств в конечном счете .
В силу указанных выше доводов исключение финансирования абортов из обязательного медицинского страхования в Российской Федерации не только не приведет к сокращению расходов бюджетных средств, но в среднесрочной перспективе потребует их увеличения.

2. Утверждения автора законопроекта относительно чувств верующих людей, являющихся плательщиками взносов в систему обязательного медицинского страхования, носят субъективно-оценочный характер.

Не говоря уже о том, что в пояснительной записке отсутствуют статистические либо социологические данные, подтверждающие данное утверждение, сама по себе система уплаты страховых взносов в систему фондов обязательного медицинского страхования такова, что деньги конкретного плательщика аккумулируются в общем объеме средств, направляемых на обеспечение деятельности системы здравоохранения. Вследствие этого отсутствует причинно-следственная связь между действиями конкретного плательщика по уплате страхового взноса и финансированием конкретных случаев искусственного прерывания беременности. В этой связи представляются сомнительными оценки, содержащиеся в пояснительной записке к законопроекту относительно отчислений в фонды обязательного медицинского страхования верующими людьми как их «участие в кощунстве», а страховщиков – как «соучастников производства искусственных абортов»,

3. При определении целесообразности поддержки предлагаемого законопроекта необходимо учитывать исторический опыт правого регулирования в России в советский и постсоветский периоды, который показывает неэффективность прямых запретов искусственного прерывания беременности и их негативные социальные последствия.

Нельзя не согласиться с мнением, что корректировка законодательства в сфере регулирования вопросов искусственного прерывания беременности должна основываться на глубоком анализе отношения населения к данной теме, моральных и философских аспектов, свойственных обществу в данный момент его исторического пути . Однако прямые запреты на проведение абортов имели отрицательные социальные последствия.
Постановлением Народного комиссариата здравоохранения и Народного комиссариата юстиции от 16 ноября 1920 года «Об искусственном прерывании беременности» аборты в Советской России были легализованы. Желающим предоставлялась возможность сделать операцию по искусственному прерыванию беременности в специальном медицинском учреждении бесплатно. Советская республика стала первой в мире страной, узаконившей прерывание беременности по желанию женщины. В 1925 году на 1000 жителей крупных городов приходилось, примерно, по 6 случаев искусственного прерывания беременности. Преимуществами на аборт вне очереди пользовались фабрично-заводские работницы. Однако в 1926 году в России были полностью запрещены аборты впервые забеременевших женщин, а также делавших эту операцию менее полугода назад. С 1930 года операция по искусственному прерыванию беременности стала платной. В 1931 году она стоила примерно 18-20 рублей, в 1933 году - от 2 до 60 рублей, в 1935 - от 25 до 300 рублей, в 1970-1980-х годах – 50 рублей (при средней заработной плате женщин от 80 до 120 рублей). Бесплатно прерывали беременность больным туберкулезом, эпилепсией, шизофренией и страдающим врожденным пороком сердца.

Рост числа абортов в довоенной России происходил параллельно со стремительным снижением рождаемости. Уже через 4-5 лет после легализации абортов уровень рождаемости начал активно снижаться. В 1936 году, в связи со сложной демографической ситуацией, операции по искусственному прерыванию беременности вновь были запрещены под страхом уголовной ответственности согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г. «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родительных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и некоторые изменения в законодательство о разводах». После этого аборты производили только по медицинским показаниям. Инициаторы запрета надеялись, что в результате удастся увеличить численность населения. При отсутствии противозачаточных средств эта мера на первых порах действительно способствовала повышению рождаемости. Однако практически сразу подпольные (криминальные) аборты стали важной сферой теневой экономики. В результате того, что подпольные аборты нередко проводились людьми, не имеющими медицинского образования, множество женщин становилось бесплодными. В конечном счете, запрет способствовал не увеличению, а сокращению рождаемости.

Закон о запрете абортов действовал в СССР до 1955 года. 23 ноября 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об отмене запрещения абортов» производство операции искусственного прерывания беременности было разрешено всем женщинам при отсутствии медицинских противопоказаний.
Таким образом, с учетом изложенного, представляются неочевидными оценки предполагаемого восприятия обществом законопроекта как долгожданного нормативного акта, отвечающего моральным потребностям и чаяниям большей части российского народа.
С учетом опыта правового регулирования отношений в данной сфере прямые запреты прерывания беременности не являются эффективной мерой. Неизбежное возникновение латентного рынка платных абортов будет означать потерю существенной части контроля за репродуктивным здоровьем женского населения России и нивелирование предпринимаемых в настоящее время государством попыток обеспечить устойчивое демографическое развитие.

4. При определении целесообразности поддержки данного законопроекта следует учитывать мнение специалистов и законодателей на современном этапе.

Следует подчеркнуть, что законопроект является не первой попыткой исключения финансирования ряда случаев искусственного прерывания беременности в рамках программ обязательного медицинского страхования. Так, депутатом Государственной Думы А.В. Чуевым в 2004 году вносился проект федерального закона № 104945-4 «О внесении изменений и дополнений в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», предусматривающий запрет на финансирование абортов в рамках программ обязательного медицинского страхования. Данный проект федерального закона был отклонен Государственной Думой 30 марта 2005 года. При этом следует отметить, что соответствующий проект был более либеральным, чем законопроект, представленный депутатом Самарской Губернской Думы Сивиркиным Д.В. В частности, проектом федерального закона № 104945-4 предлагалось сузить финансирование абортов в рамках программ обязательного медицинского страхования до случаев наличия к этому медицинских показаний без условия о наличии «неотвратимой угрозы жизни женщины». Концептуально аргументация автора проекта федерального закона № 104945-4, изложенная в пояснительной записке к нему, схожа с аргументацией автора законопроекта, внесенного в Самарскую Губернскую Думу.
В официальном отзыве Правительства Российской Федерации от 25.10.2004 № 5091п-П12 на проект федерального закона № 104945-4 указывалось на то, что «исключение из Программы государственных гарантий медицинской помощи искусственного прерывания беременности и введение платы за него приведет к ограничению доступности, снижению безопасности и качества данного оперативного вмешательства, росту числа криминальных абортов, гинекологических заболеваний и материнской смертности, а также к увеличению расходов семей, прежде всего с низкими доходами. Кроме того, законопроект противоречит статье 41 Конституции Российской Федерации, гарантирующей права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, и норме пункта 1 статьи 36 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, установившей право женщины самостоятельно решать вопрос о материнстве».
В заключении Комитета Государственной Думы по охране здоровья от 01.03.2005 № 3.4-13/146 на проект федерального закона № 104945-4 отмечалось, что
более 50 субъектов Российской Федерации прислали отрицательные отзывы на данный законопроект. Основные мотивы отклонения проекта федерального закона, предложенного в 2004 году:
- противоречие законопроекта статье 41 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений;
- противоречие законопроекта статье 36 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, действовавшей на момент рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона № 104945-4 и предусматривающей право каждой женщины самостоятельно решать вопрос о материнстве, а также определявшей сроки прерывания беременности по медицинским и социальным показаниям и обязательное наличие лицензий на медицинскую деятельность у врачей, имеющих специальную подготовку (аналогичные по существу положения предусмотрены в настоящее время частями 1 и 4 статьи 56 Федерального закона № 323-ФЗ и пунктом 19 части 6 статьи 35 Федерального закона № 326-ФЗ).
Важно также подчеркнуть, что перечень установленных социальных показаний к искусственному прерыванию беременности (свыше 12 до 22 недель) существенно сократился к настоящему времени. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2012 № 98 «О социальном показании для искусственного прерывания беременности» данный перечень сократился всего до одного такого показания – беременность, наступившая в результате совершения преступления, предусмотренного статьей 131 Уголовного кодекса Российской Федерации (изнасилование). Ранее согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11.08.2003 № 485, помимо этого, также предусматривались случаи наличия решения суда о лишении или об ограничении родительских прав, пребывания женщины в местах лишения свободы, наличия инвалидности I - II группы у мужа или смерть мужа во время беременности. Еще ранее в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.1996 № 567 к социальным показаниям (помимо вышеперечисленных случаев) были отнесены: пребывание мужа беременной женщины в местах лишения свободы, признания женщины или ее мужа безработными, отсутствие зарегистрированного брака, расторжение брака во время беременности, отсутствие жилья, проживание в общежитии или на частной квартире, наличие у беременной женщины статуса беженца или вынужденного переселенца, многодетность (наличие трех и более детей), наличие в семье ребенка – инвалида, доход на 1 члена семьи менее прожиточного минимума, установленного для данного региона. Таким образом, обеспечение баланса рождаемости и надлежащего оказания медицинской помощи федеральные органы исполнительной и законодательной власти усматривают через сокращение установленных социальных показаний к искусственному прерыванию беременности свыше 12 и до 22 недель, а не через введение прямого запрета на аборты.
Действующим законодательством также предусмотрен так называемый «период ожидания» для женщин, решивших прервать беременность. Так, согласно статье 56 Федерального закона № 323-ФЗ искусственное прерывание беременности проводится не ранее 48 часов с момента обращения женщины в медицинскую организацию для искусственного прерывания беременности при сроках беременности с четвертой по двенадцатую неделю и не ранее семи дней, если женщина находится на восьмой - десятой неделе беременности. Введение периода ожидания дает возможность многим женщинам передумать, преодолеть спонтанное намерение избавиться от плода, посоветоваться с семьей и, таким образом, сохранить многие детские жизни. Но и здесь, как мы видим, несмотря на очевидную цель уменьшения абортов, правовое регулирование носит более деликатный характер, чем прямое вторжение государства в семейную жизнь и жесткие запреты.
Стоит подчеркнуть, что предложения Русской Православной Церкви по совершенствованию национальной политики в сфере заботы о семье и детстве в области противодействия абортам предусматривают предупредительные меры информационного и нравственного характера. РПЦ рекомендует подробно знакомить женщин со всеми негативными последствиями и рисками при совершении абортов, предлагает создать при роддомах центры кризисной беременности с участием психолога и представителей традиционных религий и сеть приютов для одиноких матерей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, оказать государственную поддержку в средствах массовой информации кампании по осуждению абортов и пропаганде ответственного материнства .
Поэтому предложенный законопроект находится в очевидном противоречии не только с правовыми подходами, принятыми на государственном уровне, но в определенной части – и с мерами, предлагаемыми Русской Православной Церковью.

5. Законопроект, по моему мнению, не может быть поддержан в силу противоречия предлагаемой запретительной нормы Конституции РФ и правам человека.

Представляется, что исключение из программ обязательного медицинского страхования медицинской помощи по искусственному прерыванию беременности в случаях, когда возможность оказания такой медицинской помощи законодательством предусмотрена, противоречит не только вышеупомянутой норме статьи 41 Конституции Российской Федерации, но и назначению Российской Федерации как социального государства. Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану здоровья людей, устанавливать гарантии социальной защиты, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7; статьи 37 и 41 Конституции Российской Федерации), в том числе в отношении такой особой категории, как беременные женщины, на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей. Это, в частности, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2012 № 31-П, от 22.03.2007 № 4-П и от 15.12.2011 № 28-П).
Правовое регулирование в любой сфере должно соответствовать принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2001 № 8-П).
Право на свободу репродуктивного выбора подразумевает под собой возможность всех супружеских пар и отдельных лиц исключительно по собственному волеизъявлению, без какой бы то ни было дискриминации, принуждения и насилия принимать ответственное решение относительно количества своих детей, интервалов между их рождением и времени их рождения и располагать для этого необходимой информацией и средствами . Сфера репродуктивной деятельности человека относится к его частной жизни, невмешательство в которую гарантируется прежде всего статьей 23 Конституции Российской Федерации, провозгласившей право на неприкосновенность частной жизни. Важным аспектом содержания личной неприкосновенности человека, неприкосновенности его частной жизни является отсутствие принуждения со стороны любых лиц, в том числе и со стороны государства в целом. В соответствии с данными конституционными нормами, в сфере репродукции человека женщины и мужчины не могут выступать в качестве объектов или средств для проведения демографической политики или деятельности служб здравоохранения и планирования семьи. Беременность и рождение детей для женщин должны быть желанными, а в случае наступления незапланированной беременности у них должны быть возможности ее прерывания в условиях оказания доступной, безопасной, и высококвалифицированной медицинской помощи.
Да, эмбрион - не родившийся, но уже человек. И уже в силу этого представляет собой абсолютную ценность. Он обладает правом на жизнь с момента зачатия и должен обеспечиваться защитой со стороны государства на любой стадии развития. Но эта защита должны быть разумной и эффективной. Ведь даже противниками искусственного прерывания беременности признается невозможность полного запрещения абортов, поскольку для этого требуются совершенно иной качественный уровень социально-экономического развития, законодательной базы и морально-этического состояния общества. Отстаивая право не рожденного ребенка на жизнь, не следует принимать жестких законодательных решений и ограничений. В первую очередь необходимо сформировать определенное общественное мнение к существующей проблеме.

Таким образом, с учетом изложенного полагаю, что законопроект не может быть поддержан.

Уполномоченный
по правам человека         И.А. Скупова