"Право на участие в управлении делами государства"

Глава III.Гражданские и политические права граждан на территории Самарской области

Раздел 3.1. Право на участие в управлении делами государства

 «…Жители не желают больше жить по-старому. Они хотят достойных условий жизни, хотят, чтобы к их мнению прислушивались избираемые ими органы местного самоуправления».

(Из коллективного обращения вх.№299/Кол-13 от 01.04.2013 г.)

Так же, как и по поводу личных прав, наличие которых трактуется нашими беспокойными гражданами в дихотомии «все или ничего», крайности присутствуют и в оценках политических прав. И наиболее пессимистичные граждане полагают, что мы скатываемся к тоталитаризму и диктатуре, а от «ручного» до единоличного управления – подать рукой. Но вне субъективных и политизированных оценок нужно признать, что с 90-х годов ХХ века в обществе укореняются демократические основы, хотя в рамках этого процесса происходят сбои, кризисы, повороты в сторону административно-бюрократического управления.

В начале и середине первого десятилетия ХХI века идеологическим обоснованием укрепления властной вертикали в ущерб демократическим завоеваниям и институтам гражданского общества стала необходимость предотвращения распада страны и обеспечения экономической стабильности.

Действительно, в условиях социально-политического кризиса, данные подходы к управлению обществом являлись оправданными. Но в новых социально-политических условиях прежние подходы входят в противоречие с задачами диверсификации экономической сферы, максимально полного удовлетворения социальных потребностей и обеспечения конкурентных сред.

Поэтому сегодняшняя риторика публичных выступлений руководства страны и региона неизменно включает призывы к развитию институтов гражданского общества, созданию условий участия граждан в управлении делами государства, диалогу общества и власти. И важно, чтобы практические шаги не приводили к результатам, далеким от замыслов.

1. «Дотянуться рукой до власти»

(задачи и проекты реформирования местного самоуправления)

Согласно части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Представляется очевидным то, что «государство» в тексте Конституции Российской Федерации является собирательной категорией, вобравшей всю публичную власть (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации), осуществляемую на территории нашего государства независимо от того, является ли эта власть федеральных или региональных государственных органов, или власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не входящими в силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в систему органов государственной власти. И 2013 год стал периодом, когда в обществе обострился интерес к вопросу о пределах непосредственной реализации гражданами права на участие в управлении делами государства. Именно в 2013 году проявилась тенденция к повсеместной трансформации органов местного самоуправления в систему, в которой местную администрацию возглавляет не выборное должностное лицо, а назначаемый по конкурсу глава местной администрации.

В принципе, система назначаемых по конкурсу глав местных администраций (так называемых «сити-менеджеров») является довольно распространенной и апробированной в экономически развитых, демократических государствах. И вроде бы переход к такой системе не должен таить в себе опасности, так как это всего лишь одна из моделей организации управления, которая, как и любая другая модель, имеет свои преимущества и свои недостатки. Источником же власти назначенного «сити-менеджера» в конечном итоге является также местное население, хотя и опосредовано, через избранных этим населением представителей (депутатов представительных органов соответствующих муниципальных образований), «запускающих» процедуру конкурсного отбора «сити-менеджера» и участвующих в этой процедуре вплоть до назначения этого должностного лица. Поэтому не правильно было бы «демонизировать» и считать заведомо антидемократическим сознательный уход именно к такой модели управления.

Однако настораживает другое. А именно: масштабы перехода и очевидная, пусть и не высказанная публично, но вытекающая из тех же самых масштабов, категоричность утверждения о необходимости перехода к этой модели. Понятно, что идея такого перехода является привлекательной для региональной власти, прежде всего потому, что возрастает степень ее влияния на «подбор кадров» в главы местных администраций крупных муниципалитетов (городских округов и муниципальных районов), а в условиях глубочайшей дотационности подавляющего большинства малых муниципалитетов (городских и сельских поселений) и на «подбор кадров» в главы администраций поселений. Само по себе влияние региональной власти на назначение «лояльного» ей главы администрации городского округа или муниципального района основано на норме федерального законодательства: при формировании конкурсной комиссии для отбора кандидатуры на должность главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) треть членов данной комиссии назначается региональным законодательным органом государственной власти (Самарской Губернской Думой) по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Губернатора Самарской области)[1].

Таким образом, бесспорен тот факт, что фактическая роль региональных органов государственной власти в определении состава должностных лиц, возглавляющих местные администрации, с переходом к системе назначаемого «сити-менеджера» существенно возрастает. И не стоит оценивать рост указанного влияния как исключительно негативный аспект администрирования.

Но риски в чрезмерной централизации администрирования и выстраиванием вертикали власти, в неуклонном «погружении» этой вертикали в уровни местного самоуправления также существуют. Ведь именно местное самоуправление оправдало себя в предоставлении властью услуг населению в экономически развитых государствах.

Ведь теми же органами государственной власти признается и подчеркивается, что общество в России имеет достаточно низкий уровень самоорганизации[2], которая является важным атрибутом для осуществления самоуправления. Самоорганизация, активность населения в решении вопросов местного значения, локальных проблем – это то, что требует развития для осуществления эффективного местного самоуправления. Но вряд ли этого можно достичь только путем централизации публичной власти.

Не случайно Конституция Российской Федерации определяет назначение местного самоуправления именно в обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Не случайно и то, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях разъясняет важность реального учета мнения местного населения (например, в формах проведения публичных слушаний или опросов населения), в том числе, например, по тем вопросам, где формально Федеральный закон № 131-ФЗ говорит о достаточности выражения мнения, скажем, только представительным органом соответствующего муниципального образования[3].

Поэтому решая задачи повышения эффективности власти, управляемости финансовыми потоками, нам нужно сохранять возможности для проявления населением (или наиболее активной его частью) собственного видения структуры органов местного самоуправления в своем муниципалитете. И даже мнения небольших групп граждан (в сравнении с численностью всего населения муниципального образования) стоит рассматривать не как воспрепятствование важным государственным планам, а как заинтересованность в определении наилучших способов управления городским организмом.

 Важно отметить, что призывы к обсуждению публично сформулированных Губернатором Самарской области направлений реформирования местного самоуправления в определенном смысле предрешают вектор, а чаще всего и результат обсуждения подобных направлений реформирования. И обсуждения-то этих вопросов на областном уровне не видно. Фактически речь идет о гласном или молчаливом одобрении предложений, сформулированных Губернатором Самарской области, которые выражены в сохранении лишь поселенческой модели местного самоуправления в сельских районах (с упразднением местного самоуправления на районном уровне) и созданием внутригородских муниципальных образований (с упразднением местного самоуправления на уровне крупных городов),[4] что потребует корректировки Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое «обсуждение» скорее представляет собой адаптацию должностных лиц местного самоуправления к пожеланиям высшего должностного лица региона относительно выстраивания административно-властных связей.

Но мы уверены, что выдвигая предложения по реформированию местного самоуправления, глава региона, хорошо понимающий сложности управления разнообразными и беспокойными сообществами, рассчитывает не на автоматическое «да здравствует!», а на вдумчивый анализ разнообразных подходов и интересов. В конечном счете, мы все заинтересованы в создании наиболее удачной конфигурации местного самоуправления и организации его территориальной основы.

Представляется важным отметить, что концептуальные документы, одобренные главой государства, фиксируют обязательное участие институтов гражданского общества в совершенствовании системы местного самоуправления на основе проводимого мониторинга исполнения муниципальных функций и оказания муниципальных услуг, а также анализа обращений граждан и организаций[5]. Такое участие рассматривается в качестве одной из мер, направленных на создание условий, способствующих подконтрольности, открытости и прозрачности для институтов гражданского общества деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Таким образом, по смыслу упомянутой Концепции органами публичной власти должно стимулироваться всестороннее общественное обсуждение темы реформирования системы местного самоуправления без «намёка» на установление границ такого обсуждения.

Поэтому базовый вопрос о том, нужно ли вводить должность «сити-менеджера» или сохранить институт избрания главы муниципального образования, должен, на наш взгляд, получить независимый от публичной власти ответ, например, по результатам независимого социологического опроса с выборкой случайной и достаточной для того, чтобы понять, поддерживает население данную идею или нет. Это необходимо хотя бы потому, что население не всегда негативно настроено по отношению к выборам должностных лиц. И потому «лишение» права голосовать за конкретную кандидатуру главы своего муниципального образования может восприниматься гражданами как «попрание» публичной властью принадлежащего им активного избирательного права. 

Реализуя инициативы по масштабной трансформации системы органов местного самоуправления, необходимо оценить риски «вертикализации» власти. Не будет ли этот посыл в среднесрочном и долгосрочном периоде иметь более значимые негативные последствия, чем даже «заблуждение» населения относительно кандидатов, обещающих «рай на земле» в отдельно взятом муниципальном образовании, а затем эгоистично посягающих на ресурсы этого муниципалитета? Ведь выборы – это не просто совокупность юридических процедур, но и исторические уроки, в которых общество приобретает опыт влияния на принятие решений и, что самое ценное, культуру управления.

Уместно вспомнить отход и последующий возврат федеральной власти к выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Достаточно вспомнить, что в Конституционном Суде Российской Федерации при детальном рассмотрении проблемы упразднения института выборов глав субъектов Российской Федерации уже высказывалась озабоченность избыточной централизацией государственной машины[6]. Представляется, что деполитизированный и объективный прогноз последствий масштабного эксперимента над МСУ должен включать и оценку рисков эффективности управленческой системы в контексте соотношения все большего усложнения общества, с одной стороны, и стандартизации управленческих механизмов, с другой стороны.

Существует еще один важный риск широкомасштабного применения института «сити-менеджера». Это – возможный кризис самоидентификации «сити-менеджера» как должностного лица, ответственного, прежде всего, перед населением, местным сообществом, а не перед назначившим его на эту должность высшим «иерархом» или группой таких «иерархов». Поэтому крайне важно, прежде всего, уважать население как в вопросах абсолютного перехода к новой системе управления, так и в условиях состоявшегося перехода к новой системе.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2013 Президент Российской Федерации отметил, что «местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой». Но опыт деятельности администраций местных поселений на протяжении последних нескольких лет показывает, что как бы близко к людям они не находились, как бы хорошо не чувствовали проблемы местных сообществ, граждане все равно упорно взывают к Губернатору и Президенту. Эти просьбы к верхним эшелонам о поддержке и помощи связаны, прежде всего, с отсутствием материальных и финансовых ресурсов на местах. Любая система управления окажется неэффективной и беспомощной, если ее трансформация не будет сопровождаться финансированием, достаточным для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. И власть, до которой можно будет «дотянуться», сама не должна быть просителем с протянутой рукой. Достаточно вспомнить эффект неоправданных ожиданий от принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ведь Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», определяющий источники доходов бюджетов муниципальных районов и поселений, был принят только спустя 10 месяцев после начала реформы МСУ. Да и до сих пор трудно назвать достаточной доходную базу муниципалитетов. Поэтому принципиальное реформирование организации местного самоуправления должно сопровождаться перераспределением финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

Весной 2013 года в уставы городских округов Жигулевск и Октябрьск были внесены изменения. Пока прошло недостаточно времени, чтобы объективно оценить успех «сити-менеджеров» в этих муниципалитетах. Из существовавших ранее систем с «сити-менеджерами» в других муниципалитетах положительных примеров мало, достаточно, вспомнить ситуацию в Сызрани. По сути, только муниципальная власть в г.о. Отрадный не вызывает вопросов с точки зрения эффективности такой модели управления, как впрочем не вызывала их и модель выборного главы города. Пример Отрадного показывает, что эффективность управления в гораздо большей степени зависит от личности лидера и команды управленцев, от их социальной мотивации, чем от способов попадания на руководящие должности.

Поэтому представляется, что глобальному переходу к институту «сити-менеджеров» должна предшествовать его серьезная апробация в отдельных муниципалитетах с учетом оценок его эффективности населением соответствующих территорий.

2. Вся власть советам?

(о роли и форматах общественных советов)

К настоящему времени получила распространение практика создания общественных советов по территориальному принципу, то есть на отдельных территориях, в муниципальных образованиях. Создание подобных общественных советов связано с задачей региональных органов власти повысить эффективность в решении текущих проблем территорий, в том числе решения вопросов местного значения. Институт территориальных общественных советов очевидно способствует общественной активности и активизации конструктивного взаимодействия органов публичной власти и гражданского общества. В Тольятти, в Новокуйбышевске такие общественные советы уже приступили к работе и такие проекты, ориентированные на взаимодействие общественности с властью, вызывают интерес у населения соответствующих городов.[7]

Созданы общественные советы и практически при всех территориальных подразделениях федеральных органов власти.

Создаются общественные структуры и при муниципальных администрациях – и, что важно, в их деятельность вовлекаются граждане, известные своим критическим отношением к власти и нелицеприятными высказываниями. Правда, количество не всегда переходит в качество «обратной связи», и должно срабатывать чувство меры в стремлении создать общественные советы чуть ли не при каждом отделе городской администрации.

Вместе с тем, Концепцией взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества предусмотрено формирование компетенций, навыков у тех представителей гражданского общества, которые способствуют не просто обозначению отдельных проблем тех или иных территорий, а повышению эффективности публичной власти. Так, в упомянутой Концепции отмечается слабая консолидация усилий со стороны институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Это объясняется, в частности, нормативным необеспечением прав институтов гражданского общества на участие в противодействии коррупции, что позволяет скрывать или замалчивать факты коррупционных правонарушений, не опасаясь ответственности за игнорирование общественного мнения. В качестве причин отсутствия общих подходов к вопросам противодействия коррупции указаны низкая правовая культура общества, недостаточный уровень правовых, специальных знаний и квалификации представителей негосударственных организаций, позиционирующих себя в качестве антикоррупционных, господствующий в сознании значительного числа граждан правовой нигилизм.

Изложенное означает необходимость содействия в формировании компетенций и стимулирования той части общественности, которая участвует в выработке предложений по повышению эффективности публичной власти, улучшению администрирования, защите прав и свобод граждан, в том числе применительно к действиям государственных институтов. Нужно реальное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, умеющими конструктивно критиковать и принципиально контролировать органы публичной власти, заставляя их тем самым работать в интересах всего общества. В конечном счете, все это нацелено на создание системы широкого общественного контроля за органами публичной власти, преодоление противоречий и недоверия между институтами гражданского общества и органами публичной власти.

В этой связи необходимо отметить важность поддержки любой конструктивной общественной инициативы, самоорганизации, а не только той, которая создается с поддержкой органов публичной власти. Целенаправленная селекция субъектов самоорганизации может просто свести на нет такую самоорганизацию. Отчасти эти процессы мы можем видеть на примерах деятельности органов территориального общественного самоуправления, одни из которых поддерживаются органами местного самоуправления, а другие – реально проявляющие инициативу – игнорируются.

Например, регистрация Устава территориального общественного самоуправления «поселок Прибрежный» в общей сложности осуществлялась Администрацией городского округа Самара около года (!).[8] В сельском поселении Ягодное муниципального района Ставропольский, органы МСУ на протяжении почти двух лет фактически создают препятствия к осуществлению территориального общественного самоуправления гражданами, указывающими на отсутствие инженерной и социальной инфраструктуры в своем населенном пункте и пытающимися решить часть вопросов, обязательных к решению органами местного самоуправления, за счет собственной инициативы[9].

Не случайно, в качестве одного из способов стимулирования институтов гражданского общества к активному участию в противодействии коррупции, вышеназванной Концепцией названо содействие негосударственным организациям, осуществляющим сбор и квалифицированную юридическую оценку информации, поступающей от граждан и хозяйствующих субъектов, о коррупционных схемах, фактах коррупционного поведения, об очевидном несоответствии расходов государственных и муниципальных служащих их официальным доходам. В том числе, - в формах включения их в грантовые программы в формате государственно-частного партнерства, наделения статусом социально-ориентированных организаций.

На сегодняшний день в Самарской области осуществляется государственная, в том числе финансовая, поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций. Так, например, по данным министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области в 2013 году за счет средств областного бюджета была осуществлена финансовая поддержка 35 проектов социально ориентированных некоммерческих организаций с общим объемом финансирования более 32 млн. рублей.[10]

В то же время поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций и соответствующих проектов осуществляется преимущественно в сферах благотворительности, поддержки инвалидов, просветительских проектов, мероприятий для пенсионеров и т.п. Однако крайне важно, чтобы в число поддерживаемых региональной властью социально ориентированных некоммерческих организаций все больше включались организации правозащитной направленности, организации, нарабатывающие компетенции в сфере сбора и квалифицированной юридической оценки информации о коррупционных схемах, фактах коррупционного поведения, о несоответствии расходов чиновников их официальным доходам.

На сегодняшнем этапе речь может идти не только о формировании общественных советов по территориальному признаку, и не только о представительном принципе делегирования членов таких общественных структур, которые транслируют социальные заботы местных сообществ (мало льгот, плохие дороги, отвратительное содержание жилого фонда и т.д.). Важно признание структур гражданского типа, способных генерировать и артикулировать общественно знаковые, а не только «потребительские» проблемы: оценивать риски, определять приоритеты расходования бюджетных средств, предлагать пути решения, а не быть просителями отдельных материальных или социальных благ. Сегодняшнее общество устроено намного сложнее, чем полвека назад, и нам нужно учитывать такую конфигурацию общественной активности, которая позволила бы избежать особенностей позднего советского периода, когда советы оказались придатками государственной машины, одобряя решения, принятые исполнительной властью.

3. Глас народа

(публичные слушания и участие общественности в выработке значимых для области и муниципалитетов решений)

Сочетание низкой активности одной части населения в обсуждении, например, важных вопросов организации местного самоуправления с не поощряемой активностью, как правило, малочисленных групп граждан, имеющих свою позицию по вопросу организации местного самоуправления, дополняется формальным проведением такой процедуры, как публичные слушания по соответствующим вопросам. На сегодняшний день публичные слушания как органами местного самоуправления, так и самим населением редко используются по их истинному назначению, то есть для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Чаще всего органами публичной власти публичные слушания воспринимаются как необходимая, но формальная процедура. Поэтому целью органов публичной власти при проведении публичных слушаний является не вовлечение населения в обсуждение важных проектов правовых актов, в том числе по тем вопросам, которые напрямую коснутся части или всего населения муниципального образования (как, например, по обсуждению вопросов получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства или рассмотрения проектов планировки территории и межевания территории).

Стоит ли удивляться, что в итоге значительная часть населения, не читая газет, являющихся источниками официального опубликования нормативных актов, актов о вынесении на публичные слушания конкретных вопросов, чаще всего не знает о готовящихся решениях. И с удивлением (а иногда с негодованием) спустя какое-то время узнает о том, что, например, всенародных выборов главы муниципалитета больше не будет, или о том, что внутри жилой застройки (где, по мнению большинства граждан, неплохо было бы построить детскую или спортивную площадку) готовится возведение культового сооружения или иного объекта.

При таком подходе к проведению публичных слушаний в них часто участвуют в основном «посвященные», а нередко как раз то самое меньшинство, которому по каким-то причинам необходимо именно такое решение вопроса. Большинство же, которое могло бы вовремя высказаться против соответствующей идеи, обычно не «в курсе» происходящих событий и высказывается уже лишь тогда, когда столкнется с последствиями реализации обсуждавшихся на публичных слушаниях и, что самое главное, одобренных на этих же публичных слушаниях правовых актов.

 В качестве примера формального проведения публичных слушаний можно привести жалобу граждан, проживающих в Автозаводском районе города Тольятти, по поводу несогласия со строительством церкви внутри жилой застройки[11]. В публичных слушаниях, предшествовавших решению вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (строительство культового здания), согласно представленной органом местного самоуправления копии протокола этих слушаний 74 его участника единогласно проголосовали за предоставление подобного разрешения. Не нашлось ни одного участника публичных слушаний, который бы проголосовал против такого решения или хотя бы воздержался.

Однако впоследствии жители близлежащих домов массово стали жаловаться на действия по подготовке к строительству культового объекта, что стало причиной для поиска органами местного самоуправления альтернативного места (земельного участка) под его размещение.

Можно было бы избежать подобных последствий, связанных в определенным смысле и с дискредитацией муниципальной власти, и религиозной организации в глазах жителей, направлявших упомянутые жалобы? Безусловно! Стоило только привлечь внимание жителей близлежащих домов к теме публичных слушаний, не полагаясь на их своевременное ознакомление с газетной публикацией, а, например, посредством заблаговременной рассылки почтовых сообщений жителям этих домов о планируемом проведении публичных слушаний. Это, бесспорно, сопряжено с определенными расходами на рассылку, но это, возможно, уберегло бы от принятия последующих решений, не основанных на поддержке большей части населения соответствующей территории.

К примерам «затаенного» оповещения жителей, непосредственно заинтересованных в обсуждении выносимых на публичные слушания вопросов, можно также отнести случаи проведения публичных слушаний по проекту планировки и проекту межевания территории «Нижние Дойки» и «Верхние Дойки» в Красноглинском и Кировском районах городского округа Самара[12].

Важно отметить, что в ряде случаев на стадии так называемой предварительной подготовки к принятию важных градостроительных решений (когда на этом этапе в соответствии с градостроительным законодательством еще не предусмотрено проведение публичных слушаний) органы публичной власти приступают к формированию концепций, планов освоения занятых зданиями, строениями территорий населенных пунктов, выделяют средства на подготовку соответствующих концепций и планов. Это происходит без привлечения к выработке данных решений представителей общественности и без учета мнения граждан, проживающих на соответствующих территориях. В результате мы получаем реакцию взбудораженных граждан, обеспокоенных «келейной» подготовкой соответствующих решений, которые в случае их реализации будут иметь для этих граждан серьезные последствия.

К такого рода примерам можно отнести реакцию граждан, проживающих на территории Красноглинского и Кировского районов городского округа Самара, по вопросу выполнения работ по разработке документации по планировке территории Радиоцентра № 3 в границах Кировского и Красноглинского районов городского округа Самара в целях размещения объекта капитального строительства регионального значения – стадиона с инфраструктурой в городском округе Самара. Площадь территории в границах разрабатываемого проекта планировки составила около 930 гектар, что вызвало озабоченность и большое количество вопросов жителей, проживающих на территории, близлежащей к площадке строительства стадиона[13].

В коллективном обращении к Уполномоченному граждане сообщили о ходе общественных слушаний по вопросу строительства стадиона для проведения ЧМ - 2018 года, которые прошли 15 июня 2013 года одновременно на трех площадках города Самара[14]. В ходе слушаний гражданами были зафиксированы многочисленные нарушения проведения и регистрации общественных слушаний, в частности, по пр. Кирова, 145 (свидетелем которых был и сам Уполномоченный): регистрация участников проводилась не только в зале, но и фойе и на улице, на площади Кирова; не велась нумерация ни участников, ни листов регистрации; списки с паспортными данными были заполнены заранее для получения необходимого кворума; председательствующий не огласил ни количество зарегистрированных участников, ни результаты голосования.

В итоге, зал, который вмещает более тысячи человек, голосовал против, при одном - за и одном воздержавшемся. А спустя пару дней людям объявили, что участники слушаний, проходивших на трех различных площадках г. Самара, высказались за одобрение планирования территорий. Таким образом, у граждан, принимавших участие в публичных слушаниях, остались сомнения в соответствии формально зафиксированных результатов данного мероприятия и реального мнения населения.

Публичные слушания о внесении изменений в Генеральный план городского округа Самара, в бывшем клубе Трамвайно-троллейбусного управления, 15 июня 2013 года.[15]

К примерам «закрытого» от общественности формирования планов реновации городской территории можно отнести разработку концепции освоения 120 гектаров территории исторической части города Самара в районе стрелки рек Волги и Самары[16].

Волнующая многих горожан концепция застройки стрелки рек Волги и Самары обсуждалась 14 февраля 2014 года «в узком кругу» и практически «постфактум»

В этой связи следует отметить, что Концепцией взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества к числу мероприятий, направленных на выстраивание конструктивного диалога органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции в первую очередь отнесены проведение общественных обсуждений наиболее важных проектов подготавливаемых решений, выработка механизмов учета результатов проведенных обсуждений, освещение хода и результатов обсуждений в средствах массовой информации. Своевременное принятие подобных мер, возможно, позволило бы избежать формирования у обеспокоенных граждан стереотипа, что соответствующие проекты планировки разрабатываются «по заказу» некой «строительной мафии» (как это следовало из упомянутых некоторых обращений граждан к Уполномоченному).

И худшая реакция, которая может быть в этой ситуации – это ответные упреки в адрес общественности и сообщества архитекторов: какой смысл считаться с вашим мнением, если вы довели город до такого позорного состояния? Беда в том, что сегодняшний облик областной столицы – это как раз следствие того, что власти на протяжении многих лет, варварски осваивая лакомые куски исторической части Самары, не считали нужным принимать во внимание мнение квалифицированной общественности и просто неравнодушных к судьбе города людей.

Следует признать невозможность рассылки упомянутых уведомлений о проведении публичных слушаний всем гражданам, проживающим на территории крупного или даже среднего (по численности населения) муниципалитета. Но, вероятно, здесь должны быть применены другие технологии. Публичные слушания – это не обязательно мероприятие, призванное собрать в одном зале людей, часто имеющих уже заведомо готовое решение по вопросу публичных слушаний, сформированное подчас под воздействием той или иной группы влияния или конкретного ее представителя.

Само по себе это, может быть, и неплохо. Но вот вопрос: соответствует ли коллективное мнение большинства участников такого мероприятия мнению большинства всего населения муниципалитета?

Важно отметить, что по смыслу публичных слушаний, проводимых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, публичные слушания – это форма, благодаря которой могут быть высказаны замечания и предложения по содержанию вопроса публичных слушаний, пусть даже письменно, с направлением, к примеру, этих замечаний и предложений по почте (или даже по электронной почте) в орган местного самоуправления. Данная форма является удобной для получения конкретных предложений и замечаний по содержанию проекта правового акта, и ее не следует игнорировать.

Нужно сказать, что за последний год власть извлекает уроки из возмущения граждан процедурами и результатами публичных слушаний. Органы государственной и муниципальной власти пошли на совершенно адекватные меры, направленные на доступность и прозрачность информации, а также на рабочие согласования вопросов с инициативными группами граждан. На официальном сайте министерства строительства Самарской области были размещены эскиз планировочной организации территории, протоколы совещаний рабочей группы по подготовке проекта планировки территории в районе Радиоцентра № 3[17]. Специалисты ГУП СО институт «ТеррНИИгражданпроект», разрабатывавшие планировку территорий, ведут прием и консультации с «рассерженными дачниками». Представители садово-дачных объединений получили возможность вносить предложения в комиссию по застройке и землепользованию при Главе г.о. Самара.

Надеемся, что именно эта эволюция в работе с общественным мнением происходит в связи с принятием новых Правил застройки и землепользования в г.о. Самара, отправленных Главой города Азаровым Д.И. на доработку с целью максимального учета мнения жителей города и с поручением активизировать разъяснительную работу для населения[18]. А то, что активность горожан по этим вопросам только растет, сомневаться не приходится: в период публичных слушаний в рабочую группу по подготовке ПЗЗ поступило почти 750 предложений от инициативных групп и жителей Самары.

4. Не согласны с генеральной линией? – Тогда мы идем к вам!

(значение политических прав и их защиты)

Важно отметить, что политические права и свободы представляют собой неоспоримую ценность для человека, гражданина, чувствующего свою причастность к процессам, происходящим в его стране, регионе, муниципалитете. Продвижение этих прав, в чем бы оно не выражалось и кем бы не осуществлялась, представляет собой не собственно политическую, а правозащитную деятельность. Поэтому существует определенная степень опасности для общества в целом и для эффективной защиты политических прав граждан в частности в попытках «навешивания ярлыка» экстремистских структур на организации, чье назначение заключается в защите политических прав и свобод.

Речь идет, прежде всего, о масштабных проверках правозащитных некоммерческих организаций органами федерального государственного контроля и надзора, так и не завершившихся в течение полутора лет юридически значимым итогом.[19]

В то же время нельзя не отметить, что федеральными органами государственной власти предпринимаются шаги по увеличению государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества. В частности, речь – об издании Президентом Российской Федерации распоряжения от 17.01.2014 № 11-рп «Об обеспечении в 2014 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина», предусматривающего существенный объем финансирования указанных организаций. Такая же поддержка должна, полагаю, осуществляться и на региональном уровне – и не по критериям лояльности – нелояльности власти, а по критериям общественной значимости вопросов, поставленных НКО.