"Право на свободу собраний"

Раздел 3.3. Право на свободу собраний

 «…Даже отказав, утром 1 декабря в Самаре полицией и другими вышестоящими службами по чьей-то частной указке была проведена настоящая спец. операция по предотвращению нашей пробежки, задействованы около ста сотрудников МВД, десятка единиц техники, которые «выявляли» бегущую с друзьями па паркам и улицам молодежь !!!»

            (Из жалобы Н. Вх.№369 от 31.01.2014 г.)

По сравнению с 2011 и 2012 годами тема митингов и пикетов незаметно сошла с конвейера политического протеста. Нет, она не исчезла совсем, но, в отличие от столичных событий, в нашем регионе она, скорее, утратила «нерв» противостояния, переместившись в думские залы, где депутаты правящей и оппозиционных партий скрупулезно высчитывают радиусы вокруг объектов и допустимое количество участников публичных акций. Спаду массового энтузиазма способствовали передышка между крупными избирательными кампаниями, общественные разочарования и изменение тактики со стороны органов власти по отношению к митингующим: стремление не допустить проведения протестных мероприятий с помощью различных уловок, хорошо известных сторонам по обе стороны баррикад, сменилось на великодушные разрешительные практики. Об этом, в частности, свидетельствуют данные органов местного самоуправления городских округов о проводимых на их территории публичных мероприятиях.

1. Согласовать нельзя запретить

(о ложном понимании органами власти процедур согласования публичных акций как разрешениях на их проведение)

В городском округе Самара в 2013 году проведено 2 152 публичных мероприятия. Из них, по мнению органов местного самоуправления, только 10 мероприятий проведены с нарушениями. При этом в 2013 году в Администрацию г.о. Самара поступали уведомления, в которых в качестве места проведения публичного мероприятия указывались места, запрещенные законом для их проведения. Во всех случаях организаторам направлялись предложения об изменении места проведения публичной акции. Только в 5 случаях организаторы не согласились с данными предложениями, и они ими были обжалованы в судебном порядке, но безуспешно, действия городской администрации были признаны законными. В 46 случаях организаторы публичных мероприятий согласились с предложениями Администрации городского округа Самара, и публичные мероприятия были проведены.[1]

В городском округе Тольятти в 2013 году была предпринята 171 попытка проведения публичных мероприятий. При этом органом местного самоуправления было предложено изменить время проведения публичных мероприятий (пикетирований) в 10 случаях; из них в 9 случаях организатор проведения публичного мероприятия, по данным мэрии городского округа Тольятти, нарушил срок подачи уведомления; в 1 случае нарушено время проведения публичного мероприятия. Все организаторы по информации мэрии г.о. Тольятти отказались от проведения соответствующих пикетирований. Предложение изменить место проведения публичных мероприятий поступило организаторам в 15 случаях, из них: в 9 случаях были заявлены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещено законом; в 3 случаях выявлено совпадение по месту и времени с ранее заявленными публичными мероприятиями либо городскими мероприятиями; в 2 случаях организатор публичного мероприятия указал несуществующие адреса; в 1 случае организатору публичного мероприятия было указано на невозможность размещения на заявленной территории заявленного количества человек. В 6 случаях организатор публичного мероприятия согласился с предложениями мэрии городского округа Тольятти, в этих случаях публичные мероприятия были проведены. Также по данным мэрии городского округа Тольятти ею было предложено изменить одновременно время и место проведения публичных мероприятий в 2-х случаях, в связи с тем, что были заявлены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается, а также нарушены сроки подачи уведомления. В обоих случаях организаторы отказались от проведения публичных мероприятий[2].

В городском округе Жигулевск в 2013 году из более, чем 70 попыток проведения публичных мероприятий лишь в 6 случаях было отказано в согласовании их проведения. При этом в 2-х случаях органом местного самоуправления были направлены предложения по изменению места проведения публичного мероприятия. В 4 случаях были нарушены установленные сроки подачи уведомления. Во всех случаях отказа организаторы согласились с предлагаемыми изменениями места проведения публичных мероприятий и не обжаловали отказы в согласовании проведения публичных мероприятий в связи с нарушением сроков подачи уведомлений об их проведении.[3] В целом схожая статистика попыток проведения публичных мероприятий и отказов в согласовании их проведения имеется и в городском округе Отрадный[4].

Исключение составляла лишь ситуация с проведением публичных мероприятий в городском округе Сызрань. Здесь при 48 фактически проведенных в 2013 году публичных мероприятиях в 28 случаях организаторам публичных мероприятий направлялись предложения об изменении места проведения публичных мероприятий с указанием иного конкретного места проведения. Только в 5 случаях организаторы публичных мероприятий согласились с направленными Администрацией городского округа Сызрань предложениями об изменении места проведения публичного мероприятия. В 23 же случаях организаторы публичных мероприятий отказались от их проведения.[5] В одном случае, по информации Администрации городского округа Сызрань, было подано заявление об обжаловании отказа в согласовании проведения публичного мероприятия в суд и судом удовлетворено[6]. Но, основываясь на вышеприведенной статистике, можно сделать вывод о специфичном понимании Администрацией городского округа Сызрань своей роли в реагировании на уведомление в проведении публичного мероприятия.

Так, например, вызывает вопросы большое количество отказов Администрации г.о. Сызрань в согласовании проведения публичных мероприятий (более чем треть от общего количества попыток их проведения). Что это: одержимая настойчивость граждан в проведении публичных мероприятий в местах, где их проведение создает угрозу безопасности их участников и в местах, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций[7] или понимание местной администрацией существа инициирования публичных мероприятий не как уведомительного, а как разрешительного?

Наличие всего одного поданного в суд (и, кстати, удовлетворенного судом) заявления не может оправдывать деятельность Администрации г.о. Сызрань в части необоснованного отказа в согласовании проведения публичных мероприятий (если они могли носить не одиночный, а массовый характер) по той причине, что публичные мероприятия зачастую проводятся в увязке к определенным событиям, действиям (бездействию) органов публичной власти или их должностных лиц. Вследствие этого любая проволочка с их проведением может означать утрату их актуальности, значимости для населения, снижение общественной активности граждан. Такие последствия, на первый взгляд, «на руку» власти, спровоцировавшей повод для проведения публичного мероприятия, но не готовой к созданию условий для публичного выражения общественного мнения в силу его нелицеприятности. В результате фактический запрет проведения мероприятий чреват тем, что власть, сдерживая, «гася» активность граждан посредством умозрительно аргументированного отказа в согласовании проведения публичного мероприятия, может спровоцировать в краткосрочной перспективе «атрофию» такого канала обратной связи, как общественные акции, а в долгосрочной – к принятию властью не продуманных решений, имеющих негативные социальные последствия.

Еще один пример. В городском округе Чапаевск, как следует из ответа Главы этого муниципального образования, существует некая практика «согласования публичных мероприятий»[8]. При том, что в Чапаевске уважают и умеют работать с общественным мнением, с гражданскими активистами, нельзя не признать, что само собой разумеющееся «согласование» не соответствует уведомительному характеру инициирования публичных мероприятий с правом отказа в согласовании проведения публичных мероприятий в четко определенных законом случаях[9]. За трансформацией терминологии и основанных на ней административных процедур может скрываться возможность нарушений права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что в отдельных (правда, относительно редких) случаях процедуры организации публичных мероприятий все еще забюрократизированы, и порой их актуальность утрачивается после фактического получения согласований. Вместе с тем, анализируя практику проведения публичных мероприятий на территории муниципальных образований в Самарской области, можно отметить в целом конструктивный диалог местных администраций с организаторами акций по вопросам места и времени их проведения. Возможно, это стало следствием работы органов публичной власти, Уполномоченного на создание толерантного отношения власти к инициативам проведения публичных акций. Так, на протяжении трех последних лет Уполномоченным в своих докладах освещалась деятельность органов публичной власти по воспрепятствованию проведению публичных мероприятий и осуществлялось взаимодействие с органами местного самоуправления по данным вопросам.

В то же время важно, чтобы сформированная позитивная практика работы органов публичной власти по реагированию на инициативы проведения публичных мероприятий была стабильной и не зависела от остроты политических событий, активности политических партий в преддверии, например, избирательных кампаний.

С учетом значимости своевременной реакции общественности на действия (бездействие) органов публичной власти и (или) их должностных лиц целесообразно повышение предсказуемости и транспарентности в подготовке органами власти решений об отказе в проведения публичных мероприятий.

Представляются целесообразными подготовка и размещение на официальных сайтах муниципальных образований в Самарской области (прежде всего городских округов) карт крупных населенных пунктов с указанием мест, на территории которых допустимо и где недопустимо проведение публичных мероприятий в соответствии с законодательством Самарской области[10]. Наличие подобной информации в открытом доступе создаст предпосылки к инициированию проведения публичных мероприятий в точном соответствии с требованиями закона.

2. Реакция на требования участников публичных акций

Отдельно следует отметить реакцию органов власти на требования участников массовых акций. Такая реакция может быть охарактеризована следующим образом. Имеются положительные примеры реагирования власти на публичные мероприятия. К таковым может быть отнесены события, связанные с запретом тралового лова на Волге, с протестом против размещения СПИД-центра в здании бывшего онкологического диспансера в г. Самаре, находящегося рядом со школой и жилыми домами.

Фактически в указанных случаях органы власти восприняли позицию митингующих. В частности, Губернатором Самарской области Н.И. Меркушкиным было направлено письмо о поддержке запрета тралового лова на Волге в уполномоченный федеральный орган власти[11]. А в отношении объекта, где предполагалось разместить СПИД-центр, против чего выступали жители близлежащих домов, было принято решение о размещении в нем другого медучреждения неинфекционного профиля[12].

 К положительной реакции власти на публичные мероприятия можно отнести существенную активизацию органов государственной власти Самарской области на требования обманутых дольщиков в части организации работы по завершению строительства проблемных объектов – многоквартирных домов.

2 октября  2013 года дольщики провели очередной митинг прямо под окнами областного Правительства

Нельзя также не отметить реагирование власти на требования уволенных в запас военных, проживающих в поселке Рощинский Волжского района, по переводу их жилья в состав муниципального жилищного фонда с целью предоставления им возможности последующей приватизации данного жилья. Обращает на себя внимание тот факт, что  требования протестующих рощинцев на митинге публично поддержал федеральный инспектор по Самарской области С.Я. Чабан.

24 августа  2013 года  рощинцы провели митинг в городе Самаре,  у Дворца спорта

Если же темы, поднимаемые участниками акций, не вписываются в тренд социально-политической стабильности региона, то их в лучшем случае предпочитают не замечать. Алгоритм прост: постояли пикетчики, разошлись, их никто не разгонял, но и никакой реакции публичная власть по отношению к выдвинутым требованиям не проявила. Да и в официальных средствах массовой информации, как правило, сообщения об этих акциях, не освещаются.

Так, например, отсутствовала какая-либо реакция со стороны органов публичной власти и их должностных лиц на проведенный 2 марта 2013 года митинг по социальным вопросам, в котором приняло участие около двухсот человек. Не последовала также реакция на проведенные 2 сентября 2013 года одиночные пикеты работников образования, с требованием отказа от единых учебников, единой формы, а также с требованием отменить статью закона об образовании, которая позволяет уволить учителя за «сообщение учащимся заведомо недостоверных сведений».[13] Глубокое молчание публичной власти было ответом на проведенную в Самаре акцию протеста против «закона Димы Яковлева», собравшей в январе 2013 года около 50 человек.[14]

Пикет против закона, запрещающего иностранным гражданам усыновлять российских детей, (закон «Димы Яковлева»), состоялся в сквере имени Сафонова 13 января 2013 года

Хотим подчеркнуть, что не имеет никакого значения, разделяем мы чьи-то взгляды или нет. Но, при этом, считаем нужным донести до органов власти, в чьей компетенции находятся те или иные вопросы, от мнения и авторитета которых зависит положение дел в той или иной сфере или просто морально-психологическое состояние людей: не молчите в ответ на запросы людей, на самодельно написанные лозунги, на неловкие формулировки, не вписывающие в признанный федеральный тренд. Люди могут преувеличивать или оказываться правыми, могут заблуждаться или попадать прямо «в точку», но при любом раскладе власти нужно видеть в них граждан, реализующих право на свободу собраний.

И, наконец, третий тип реакции власти на публичные акции – «перестраховка» по политическим мотивам. Отдельные случаи позволяют говорить о том, что органы публичной власти не до конца осознают специфику публичных мероприятий и пытаются проявлять жесткость там, где согласно смыслу Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» нужно проявить терпимость и толерантность к участникам публичных акций.

Может ли гражданин, принимающий участие в публичном мероприятии, выразить собственное мнение по теме данного мероприятия, не совпадающее с оценками организаторов? И если он его выражает, но при этом порождает моральный дискомфорт части присутствующих, является ли это достаточным основанием для его привлечения к административной ответственности? Попытки осознать ответы на эти вопросы приводят к выводу о следующей тенденции правоприменительной практики. Обращаю внимание – не правовых норм, а именно их применения. Если гражданин прибыл на публичное мероприятие и пытается публично донести свою, альтернативную позицию  организаторов мысль, он, с немалой долей вероятности будет подвергнут административному преследованию. И такая вероятность в геометрической прогрессии зависит от публичного статуса организаторов. Замечу, речь идет не о нарушении установленного законом порядка проведения публичного мероприятия, а именно о выражении мнения, не совпадающего с позицией организаторов.

К элементам «перестраховки» органов власти может быть отнесен и случай привлечения к административной ответственности участников движения «Русские пробежки».

Один из них, в частности, был признан виновным в совершении правонарушения за создание помех движения пешеходов, за участие в массовом одновременном пребывании и (или) передвижении граждан в общественных местах, когда массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах повлекли нарушение общественного порядка или санитарных норм и правил[15]; нарушение функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи; либо причинение вреда зеленым насаждениям, либо создали помехи движению пешеходов или транспортных средств, либо препятствовали доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры[16].

При этом обоснованность постановления судьи Промышленного районного суда г. Самары и соблюдение требований процессуального законодательства в рассматриваемой ситуации, «мягко говоря», вызывает сомнения. Например, отсутствует оценка общественной опасности действий привлеченного к ответственности лица, якобы вызвавших помехи в движении двух пешеходов. В качестве допустимых доказательств признаны протоколы опроса свидетелей, в которых собственно свидетели (опрашиваемые лица) и должностные лица, проводившие опрос (задававшие вопросы, разъясняющие права и тому подобное), совпадают. Допустимыми так же признаны опросы свидетелей, которые не присутствовали на месте предположительного совершения административного правонарушения в момент совершения «правонарушителем» соответствующих действий.

Безусловно, следует признать оправданным элемент настороженности относительно проведения любых акций, мероприятий, имеющих в той или иной степени признаки национализма или беспрекословного подчинения лидеру, независимо от содержания публичных призывов или некритического отношения к иерархическим отношениям, сопряженным с требованиями абсолютного повиновения. Однако «подтягивание» действий граждан при проведении акций, вызывающих настороженность общества или правоохранительных органов, под определенный состав административного правонарушения вряд ли может рассматриваться как эффективный способ борьбы с причинами, побуждающими к подобным действиям.

И самое опасное, что может происходить – это угрозы участникам публичных акций. Каждый гражданин вправе выразить свою точку зрения публично. Но оказалось, что выражение мнения на одиночном пикете под лозунгом: «Нет войне», может привести к негативным последствиям для политически активного гражданина в виде открытых угроз неизвестной группы лиц с опубликованием в социальных сетях информации о персональных данных пикетчика[17]. С одной стороны, участие в пикете предполагает публичность, в том числе и информативность для широкого круга лиц о подобном мероприятии, что и является причиной выхода гражданина на площадь, а не разговор на кухне. С другой, анонимные угрозы через социальные сети создают давление, выдержать которое способны не многие.

Конечно, обращение Ч. с приложением скринов страниц социальных сетей направлены в правоохранительные органы для проведения проверки по указанным фактам. Но публичные угрозы сами по себе уже выполнили свою функцию запугивания активной части населения.

В заключение представляется необходимым отметить, что органы публичной власти должны формировать культуру дискуссии, в том числе политической дискуссии по, возможно, самым неудобным вопросам, связанным с деятельностью органов власти, а также стандарты толерантного, терпимого поведения к инакомыслию.

Это, к сожалению, пока происходит не всегда. В результате мы видим ожесточение, протестную активность, а иногда и всевозможные угрозы инакомыслящим там, где этого можно было бы легко избежать. Например, нужно ли угрожать физической расправой гражданину, осмелившемуся провести в Самаре одиночный пикет с плакатом «Нет войне» на фоне событий в Украине и отстаивающему исключительно пацифистскую позицию в данном вопросе[18], пусть даже не разделяемую существенной частью населения нашей страны? Безусловно, к этим действиям, связанным с угрозой гражданину, органы публичной власти не имеют отношения. Но формирование культуры населения во многом зависит от действий публичной власти и образцов поведения, транслируемых должностными лицами.