ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СТЕРЕОТИПЫ ЕГО ВОСПРИЯТИЯ

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННЫХ  ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СТЕРЕОТИПЫ ЕГО ВОСПРИЯТИЯ

        Как правило, в общественном сознании по поводу деятельности многих структур и органов власти существуют различные мифы и стереотипы. В отношении института Уполномоченного по правам человека оценки и запросы нередко носят полярный характер: от «громоотвода для власти» до «последней инстанции». И то и другое содержит в себе весьма упрощенное понимание института омбудсмана, а между этими оценками имеет место набор еще более экзотических представлений, отражающих как разочарование отдельных заявителей, так и  огромный социальный запрос на человеческое участие государственных органов в судьбах людей.

         Стереотипы, бытующие у граждан, обращающихся к уполномоченным по правам человека, нередко заключаются в ожиданиях немедленного исполнения их просьб, независимо от сложности вопросов и обоснованности требований. Людям хочется, чтобы их проблема решалась простым поднятием телефонной трубки, в которую омбудсман пошлет приказ чиновнику: «Решите вопрос положительно». Однако,  прежде всего потребуется анализ всей ситуации, которая, как правило, представляет сложную правовую или жизненную коллизию. Уполномоченный представляет интересы личности перед лицом всей государственной машины, но это не значит, что он должен слепо доверять предоставляемой ему информации. Объективность и непредвзятость– это важные принципы в деятельности омбудсмана. Он – не личный правозащитник Иванова, Петрова, Сидорова), а Уполномоченный по правам человека на территории всего региона или всей страны, в том числе и тех, кто к нему не обратился в конкретной ситуации, но чьи законные интересы она затрагивает.  Этим, он кстати, отличатся от адвоката, который должен представлять интересы  клиента, независимо от того, прав он или виноват.  

        «Хорошо устроились», думают некоторые: уполномоченным не нужно отчитываться о результатах. Значит, сиди себе, перекладывай бумажки и получай зарплату. Действительно, после избрания на должность уполномоченные по правам человека не являются подочетными ни губернаторам, которые выдвинули их кандидатуру, ни региональным парламентам, которые их утвердили в должности, ни Уполномоченному по правам человека в РФ (первенство федерального омбудсмана Владимира Лукина неоспоримо в силу его исключительного авторитета).  Это один из немногих кластеров в современной общественно-политической  жизни, где нет жесткой вертикали. Но это сделано для того, чтобы обеспечить независимость омбудсманов. А эффективность их работы  - это вопрос ответственности и требовательности к себе, независимо от того, нужно отчитываться или нет. Ведь и на должности омбудсманов, как правило, оказываются люди с совершенно особым внутренним складом,  с особыми мировоззренческими установками, с искренними намерениями помогать людям. И введение количественных показателей может только привести к формализации оценок и к системе «палок» и «баранок», которая порождает столько проблем в иных структурах. Да и в каких показателях можно измерить такие понятия как справедливость, совесть, нравственность, потребность в которых вынуждает людей обращаться к уполномоченным по правам человека? 

        Многим хотелось бы видеть в омбудсмане – трибуна и непримиримого борца за справедливость, что-то вроде комиссара Катани или героев Шварценеггера.  Публичность и последовательность – это важные качества для деятельности уполномоченных по правам человека. Но не менее важна дипломатичность и  взвешенность (а если повезет, то и мудрость). Нужно уметь слышать собеседника и с каждым разговаривать на его языке, будь то вахтер или министр. А внешние признаки крутизны только мешают делу: ведь если к вам некто врывается в кабинет, кладет ноги на стол и громко обличает ваши недостатки, вряд ли вы заходите его слушать, и тем более исполнять его рекомендации. Поэтому обоснованность доводов и умение донести их до чиновников в конечном счете гораздо важнее для достижения результата, чем стучание кулаком по столу.  Ведь по большому счету, уполномоченный по правам человека является посредником между человеком и властью, и его задача – сделать так, чтобы они, наконец,  договорились между собой.  Конфиденциальность, исчерпание возможностей решить вопрос административными методами – и только потом и в крайних случаях стоит прибегать к публичности. Так что не только деньги «любят тишину». Омбудсман, безусловно, фигура публичная, открытая для граждан и средств массовой информации, но сама по себе публичность не является самоцелью.  Иногда лучше сообщать о себе миру в гомеопатических дозах.

        Уполномоченный по правам человека должен быть уж если не великим, то хотя бы известным юристом.  Несомненно, уполномоченный по правам человека должен быть сведущ в юриспруденции и уметь пользоваться сводом законодательства при решении  конкретных проблем. Но в гораздо большей степени он должен иметь опыт по защите прав человека. Кроме того, он должен понимать социальную сущность проблем, с которыми к нему обращаются заявители и понимать особенности функционирования социально-политической системы. Только с помощью юридических конструкций решить большинство вопросов невозможно.  Поэтому среди российских уполномоченных по правам человека есть не только уважаемые и заслуженные юристы, но и врачи, историки, журналисты – те известные в своих регионах люди, которые пользуются и доверием населения, и доверием должностных лиц. И, главное, уполномоченные должны вписываться в социально-политический контекст соответствующих регионов. У каждого из нас свои сильные и не очень стороны: Андрей Спицын в Астрахани – наш «законник» в хорошем смысле, эксперт в законотворческой деятельности; Татьяна Мерзлякова в Екатеринбурге – настоящий защитник, привнесшая в деятельность омбудсмана все самые сильные методы журналистов; Татьяна Марголина, психолог по образованию и опытный «социальщик»  – настоящий лидер гражданского общества в Пермском крае.

        Нередко люди и даже эксперты сетуют на недостаточность полномочий уполномоченных по правам человека. Да, их решения носят рекомендательный характер. Но это отнюдь не слабость института, а его особая специфика. Ведь введение обязательных решений омбудсмана может создать правовой «коллапс»: прокуратура, допустим, говорит одно, а уполномоченный настаивает на прямо противоположном. Поэтому не случайно, главный метод деятельности уполномоченных по правам человека – это убеждение. Это – умение оперировать таким набором аргументов (и правового характера, и социального, и житейского), чтобы его позиция в интересах человека была принята оппонентами.  Рекомендательный характер решений омбудсмана подразумевает еще одну чрезвычайно важную задачу этого института: не подменять органы исполнительной власти, а стимулировать их к наибольшей реализации прав человека. Там, где чиновник скажет «не положено», уполномоченный должен найти способ решения проблемы, разумеется, с учетом действующего законодательства. Миссия омбудсманов – очеловечивание власти.

        Ведь что бы ни происходило, в наших переживаниях и размышлениях едва ли не центральное место занимало понятие достоинства личности. Представления людей об этом конституционном праве причудливо включает многие составляющие – это и достойный уровень жизни, и достойное представление страны на международной арене, и готовность признавать различные взгляды, и – главное – уважение к отдельному гражданину со стороны государства в лице его многочисленных служащих.  Наши люди умеют затягивать пояса и научились переживать любые реформы и дефолты. Но то, что называется «конституционным правом на «достойную жизнь», определяется не столько материальными благами, сколько человеческим отношением, готовностью понимать и разделять их проблемы и сложности; готовностью со стороны государства искренне, честно, не пафосно разговаривать с различными группами населения. Соблюдение прав в сознании большинства наших сограждан имеет особое измерение – оно оценивается не только и не столько в макроэкономических показателях, объемах освоенных бюджетных средств, миллионах рублей, квадратных метров или количестве мер прокурорского реагирования. А тем, насколько удобно, комфортно, не затратно (по деньгам и по времени), не унизительно человеку решить свою конкретную проблему. И это значительная составляющая общественных представлений о конституционном праве на «достойную жизнь». Ведь, как убедительно обобщил М.Жванецкий, «Конституция просто и внезапно говорит Вам, что Вы – Человек».

Ежедневно представляя права и законные интересы отдельной личности перед лицом огромной государственной машины, Уполномоченный по правам человека часто сталкивается с тем, что, к сожалению, реализовать права и законные интересы простому человеку и трудно, и затратно, а нередко – и унизительно:

• погорелец, восстановивший дом за свой счет, потому что муниципалитет не может ему предоставить жилье в обозримом будущем, не может зарегистрировать право собственности, так как землеотвод под самовольное строение невозможен, а узаконить строение через суд нельзя, потому что нет землеотвода;
• полковник внутренней службы с 30-летним стажем, прошедший Чечню, с женой и дочерью ютится на 13 квадратных метрах в общежитии, да еще вынужден ежемесячно оплачивать регистрацию по месту жительства «на стороне», потому что свободных комнат большей площади нет, а зарегистрировать его вместе с семьей нельзя (будет нарушен Жилищный Кодекс РФ, согласно которому на человека должно приходиться не менее 6 квадратных метров – то есть фактически можно хоть по 1 метру, но по документам должно быть не менее шести);
• пенсионер, который живет в 5-этажной «хрущевке», где на первом этаже расположено казино вопреки законодательному запрету на размещение игорных заведений в жилых домах (что, впрочем, легко и непринужденно обходится в решениях судов доводом: помещение-то – нежилое, а, стало быть, частью жилого дома не является).

Приведу пример, при формальном рассмотрении которого не усматривается нарушений закона. Осужденный Г, находящийся в одной из колоний в г. Уфе, просит вернуть его в Самара для дальнейшего отбытия наказания. Законные основания для этого отсутствуют, так как мест в учреждениях ФСИН соответствующего типа на территории Самарской области нет. Но осужденный просит перевести его в Самару вовсе не из соображений быть поближе к дому, а потому что в ИК-21, где он содержится «работы нет, а без работы я не могу». А сидит он за то, что «украл поросят, так как в селе не платили зарплату». У него трое детей, которых содержит отец-инвалид на костылях (жена пьет, семью бросила), и заработок ему нужен, чтобы хоть как-то помогать семье.

Сублимация собственной вины и отчаяния от безысходности ситуации выплескивается в письме, отправленном сразу после террористического акта в московском аэропорту: «Лучше бы меня взорвали в Домодедово, тогда мои дети хотя бы получали пенсию по потери кормильца!». Так, помимо «норм предоставления» и «основания для перевода» через судьбу одного человека проявляются отдельные черты социальной сферы нашего общества.

Задача Уполномоченного по правам человека - помочь людям в этих непростых правовых и жизненных коллизиях найти максимально бесконфликтный путь их разрешения, чтобы они не утратили веру в государство, в справедливость; помочь сохранить ощущение человеческого достоинства даже тем, кто остался на какое-то время без работы, без крыши над головой, без так необходимых мер государственной защиты.  Уполномоченный нужен людям в ситуациях, сложившихся в силу ненадлежащих действий или бездействия должностных лиц; в ситуациях, в которых не нашлось места уважению к личности отдельно взятого человека; ситуаций, в которых чиновники отмахнулись от заявителя, пренебрегли его весомыми доводами, прикрывшись макроэкономическими показателями или действовали «строго по инструкции» и потому что «так принято».

Еще один стереотип связан с восприятием чиновниками уполномоченного как лица, обреченного на сочувствие населения, а, значит, необъективного в своих выводах. Что тут сказать?  Должностные лица ведь тоже иногда переходят из статуса государственного служащего в положение родителя учащегося или пациента, а в свободное от исполнения должностных обязанностей время пытаетесь оформить имущество в собственность или добиться наказания виновных в краже барсетки из вашего автомобиля. Вряд ли этот опыт, полученный, разумеется, без всякого использования должностных полномочий, убеждает  в незыблемом соблюдении конституционных прав во всех сферах нашей жизни.  Поэтому при рассмотрении очередных заключений Уполномоченного по правам человека, будет не лишним вспомнить, как вам в различных структурах в свое время объясняли, «кто в доме начальник», «почему ваш номер – сто двадцать пятый» и «что вас много, а я один». И, кстати, удивительная закономерность прослеживается: чиновники от здравоохранения, утверждая, что по их части с правами человека все обстоит благополучно, указывают на проблемы с жильем – «вот о чем нужно писать!», а должностные лица в сфере строительства и ЖКХ говорят: «куда же вы смотрите, ведь к врачам на прием не попасть!».

И еще одно заблуждение: норму закона о том, что уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, иногда трактуют как то, что он не вправе защищать политические права.  Омбудсман не вправе участвовать в выборах, не вправе лоббировать интересы политических партий и отдельных политиков, не должен делать заявлений политического характера. Но это не значит, что он не должен оказывать содействие в защите политических прав. Права на свободу собраний, свободу слова, право избирать и быть избранным   -  такие же конституционные права, как и право на жилище, на охрану здоровья, социальное обеспечение и т.д.
Вот такое некруглое и неполное число стереотипов набралось, по поводу которых хотелось поделиться с вами.  А чтобы они не искажали смысл и миссию уполномоченных по правам человека, очень важно, чтобы аппараты омбудсманов существовали не в безвоздушном пространстве, а  были окружены качественной правозащитной средой – общественниками, квалифицированным юридическим сообществом, журналистами, специализирующимися на расследованиях и правозащитной тематике. Тогда и наш институт перестанет быть экзотическим элементом  на российском правовом поле.